摘錄自2013年3月3日 中央社報導

（中央社記者顏伶如波特蘭2日專電）美國保育生物學會出版的「保育文獻」（Conservation Letters）刊登最新研究指出，如果沒有海豹，北極熊恐難維持生存。

「保育文獻」網路版2月15日刊登最新研究報告指出，研究人員發現北極熊雖然幾乎任何碰得到的動物都可以吃，包括鯨魚、旅鼠等在內，但是如果缺乏海豹可吃，北極熊恐將難以維繫生存。

研究人員指出，北極熊必須靠海冰獵捕海豹，但全球氣候變遷卻使得北極地帶1年當中完全沒有海冰的期間越來越長，北極熊因此越來越難獵捕到足夠的海豹食用。

參與這項研究的俄勒岡動物園管理長卡丁（AmyCutting）在內等研究人員建議，因應北極熊面臨食物短缺危機的解決方式，包括透過空投方式遞送食物以及朝向更北方的地區遷居等。

為了讓研究人員能進一步了解北極熊的生活習慣，俄勒岡動物園內的北極熊將載上特製項圈，記錄日常行動與生活作息的相關數據，並配合錄影帶所拍攝的影片，計算北極熊平常活動究竟會消耗多少能量。

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本報2013年3月3日綜合外電報導，徐婉螢編譯，翁御棋審校

椋鳥嘈雜的叫聲和鳥糞，造成各地的困擾，針對此，地方政府在想出了以下的對策。如果砍掉椋鳥的棲息地奈良市中心人行樹的樹枝，就可以解決問題，不過少了葉子和樹枝，人行樹變成光禿禿的。雖然這是一種解決方式，但當地居民和觀光客表達此舉，「非常不人道」和「樣貌怪異」。

奈良市中心，近鐵奈良車站和新大宮車站的附近，數千隻椋鳥聚集於此，期盼能找到棲息的所在。它們停在電線和人行樹上，發出「gyugyu」的激烈叫聲，當地居民對於它們嘈雜的叫聲和鳥糞，感到非常困擾。

一位在新大宮車站附近工作的女性表示，「椋鳥的叫聲大到連電視機的聲音都聽不見，另外，曾經住在附近大樓的母親再也受不了這種精神上的折磨，因此於3年前決定搬家」。

【參考資料】 •日本朝日新聞報導

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台灣有很多原住民想回到山上自己的土地生活，恢復與自然的連結，遇到破壞、開發就出來抵擋，這樣的心聲也代表了全球原住民的心聲。長期以來殖民者往往採取驅逐、隔離的方式，使得原住民部落遠離自己的土地，遂行開發利益，間接使得生態系、棲地數量急速下降，這幾年透過保護區的檢討聲浪，讓原住民回到自己的土地以傳統的方式生活，不但能兼顧文化、社會及生計，也能保護當地的生物多樣性，「原住民族與社區保育區」倡議應聲而起。

國際保育組織「原住民族與社區保育聯盟」（ICCA Consortium）總幹事Grazia Borrini-Feyerabend博士，上週五（1日）在台大森林系演說指出，過去幾十年對於「保育」的詮釋正在改變，一項由原住民族、在地社區為核心，地方政府所促動，由保護區主管機關指導的運動正在延燒。

原住民族與社區保育區（Indigenous and Community Conserved Areas: ICCAs）行動綱領，是指以當地社群為主體，組成具有決策權的治理單位，管理、維護與保育當地的生態資源，強調用傳統的生態智慧維繫生物多樣性，確保當地族人要能有收益，森林溪流要能被保護下來。2007年的聯合國原住民族權利宣言，要求承認原住民族對傳統領域及自然資源的權利，已為世界所有國家所採納。

2010年生物多樣性公約第10屆簽約國大會制訂的愛知目標第11項，到2020年，至少有17%的陸地、內陸水域和10%沿海和海洋區域，尤其是對於生物多樣性和生態系服務具有特殊重要性的區域，能透過有效公平的治理而受到保護，並廣納具土地、海洋景觀的保護區。第18項更提及到應將原住民社區與在地社區相關保育與生物多樣性永續使用的傳統知識納入公約中實踐，並提供原住民族以及社區居民在各層級的參與機會。

Grazia Borrini-Feyerabend也釐清了傳統經營管理以及治理的差異，一般所說的經營管理是在一個既定的目標下，以相關現象的傳統的或科學的瞭解、行動，來決定投入的人力、財務；治理則強調行動者間的關係、權力、權責以及責任。好的治理是讓公民參與的，具備清楚的願景，讓每個人都發聲；治理的過程更須透明、有責信，並且符合公平正義兼顧生物多樣性。

過去傳統的保護區是依據世界自然保育聯盟IUCN在1994年的「保護區管理類別指南」中的6種分類，包括：Ⅰ嚴格的自然保留區/原野地區（Strict Nature Reserve/Wildness Area），又分為嚴格的自然保留區以及原野地區。Ⅱ國家公園（National Park）、Ⅲ自然紀念地（Nature Monument）、Ⅳ棲地/物種管理區（Habitat/Species Management Area）、Ⅴ地景保護區/海景保護區（Protected Landscape/Seascape）、Ⅵ資源管理保護區（Managed Nature Protected Area）。

Grazia Borrini-Feyerabend表示，2008年IUCN依據治理方式提出A.政府治理（Governance by Government）、B.分享治理（Shared Governance）、C.私人治理（Private Governance）以及D.由原住民與在地社群治理（Governance by Indigenous Peoples & Local Communities）4種類型，並以保護區類型為縱軸，治理方式為橫軸來全面檢視有效的保護區治理。

值得關注的是共享治理，保護區的分享治理是指在政府機關與其他權益關係人間，尤其是原住民族與在地與遷徙性民族，分享保護區的決策權力、責任與責信度；這包含協調的過程、共同管理的協議以及一或多個多元化的治理組織。台灣目前治理都是以國家為主，民主國家是看法律有沒有空間。

台灣目前劃設公告之保護區約占台灣面積20%，主要有4種類型，依據《文化資產保存法》的自然保留區有21處，占台灣面積1.81%，依據《野生動物保育法》公告劃設的野生動物保護區有18處及野生動物重要棲息環境有35處，占台灣面積8.96%；依據《森林法》自然保護區有6處，占台灣面積 0.58%；以及《國家公園法》劃設的8座國家公園，占台灣面積 8.64%。

至於台灣是否有保護區分享治理的案例呢？目前有些剛起步的案例，如墾丁國家公園範圍內的後壁湖漁港，此外，在大農大富森林園區推動的生態農場，也算是分享治理的起步。雖然台灣以台灣環境資訊協會加入ICCA社群，但尚未有相關法令。契機存在於原住民保留區、傳統領域，能否依據原住民基本法還給原住民自行治理。

中央山脈長達300公里的63萬公頃的生態廊道已經架構，林務局保育組長管立豪表示，最需要保育之處反而是都市和森林交界的淺山生態系，需借重各種保護區形式保育下來。大多數民眾認為保護區限制太多、畫了就不能利用。即使現在讓民眾琅琅上口引以為傲的台南曾文溪口黑面琵鷺保護區，也花將近18年的時間才畫設成功。

目前林務局以社區林業推動社區保育，管立豪指出，林務局從2001年開始推動的社區林業，即重視社區共管的精神，這兩年再加入里山倡議的模式，讓淺山、山坡地這些地景，得以兼顧永續利用、社區發展以及生物多樣性，例如新北市貢寮水梯田復育即為一個起步。

社區林業分為3階段，已有幾個社區進入第二階段。管立豪期待未來進入第三階段的社區，能結合里山倡議的精神，讓保育的面向不僅停留在重視保育的居民，更可進一步推展到社區周遭產業，如農漁林業，讓參與面得以擴大。

管立豪說，社區保護區有如心裡的保護區，透過社區居民的自覺，自發性的維護社區中的自然資源，是社區保育的關鍵。

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在碧潭吊橋東岸，靠近新店捷運站的一個都更案，將要移動芒果老樹，掀起一場熱烈的護樹行動，然而這個計畫將要移動的不只老樹，還有碧潭吊橋的橋墩，2012年7月，拆橋危機浮現。當城市急著向前走，當文化景觀遇上都更，充滿共同記憶的歷史建物，是否只能默默讓步？

位在新北市的碧潭，名列台灣八景十二勝之一，漫步吊橋，欣賞青山綠水，自然讓人沉醉。碧潭吊橋在日治時期完工，卻是第一座完全由台灣人自己設計施工的吊橋，不但兼顧力學，還顧及了環境美學，連當時的日本人都讚嘆。

從前沒有吊橋的碧潭，美的自然，加上吊橋，碧潭擁有了另一種美。立在兩岸的橋塔底部，有著台灣唯一的鎢鋼球軸承設計，不但讓橋塔線條因此獨一無二，更讓它靈活柔韌，歷經地震颱風，日曬雨淋，始終屹立不搖。大地工程師王偉民說，「因為這個鎢鋼球軸承，碧潭吊橋是柔性的，讓吊橋在載重大的時候、載重小的時候、風大的時候、風小的時候，自己的力量會自己調整。」

2000年，碧潭吊橋進行過換纜繩的原貌整修，專家評估到2050年之前安全無虞，傲人的設計讓吊橋平安通過大自然考驗，卻難敵都市更新的腳步，在新店路與國校路之間的都更案，將吊橋東岸墩座範圍劃入其中。基地面積3700多平方公尺。合康公司預計興建兩棟地上23樓及26樓的超高豪宅。新北市城鄉局都更處代理處長表示，這是民間申請的都更案，政府依法受理。

在建商提出的原興建計畫中，將在離墩座不到一公尺的距離，開挖15公尺深的地下室，擔憂可能因此危害墩座，環保團體在去年七月提出，希望變更設計，讓地下室退後6.2公尺以策安全。大地工程師王偉民說，「理應這麼做，但是非常意外，2012年7月13日，副市長李四川卻說，因為橋墩混凝土老化，所以要拆掉重做一個橋墩。橋墩的混凝土一直埋在地底下，在穩定的溫度、濕度狀況下，土不會老化，橋墩如果老化，假設強度剩下一半，安全係數還有30倍以上。」

若墩座混凝土真的老化了，也可以考慮原地進行補強，只是新北市府計畫將墩座往河岸挪動，還有其他因素。新北市城鄉局都更處代理處長謝登武表示，「現在旁邊都是一二層樓，未來是二十幾層樓的房子，整個基地的載重改變，所以直接就重做。」

新北市府強調，絕對不是拆橋，而且重整過後的吊橋會更堅固，因為移動後的新墩座會打基樁入岩盤，纜繩將改用更先進的材質，橋面也會重新換過，總經費七千萬元，全部由建商吸收，但讓居民擔心的是，如此大翻修之後，碧潭吊橋還剩幾分原來容貌？老吊橋禁得起這樣的大手術嗎？新北市新店區居民美美說，「碧潭吊橋是讓很多人懷念的地方，是愛之橋，一旦改變外觀就沒有古蹟的效果了。」

大地工程師王偉民表示，「如果橋墩往前移，纜線跟橋塔接觸的角度會變化，經過計算，橋塔承受的力量會增加23％，而日曬雨淋的橋塔才會老化，受力增加23％會垮掉。」

交大土木工程系教授劉俊秀則認為，移橋墩會使整座吊橋的應力系統改變，基本上就是拆橋重建。

其實，新北市府還希望透過這個都更案，一併解決70多年來，部分墩座土地位在私人地上的問題。新北市城鄉局都更處處長謝登武表示，「這是歷史因素，這個地一直是私人的，而且都市計畫是商業區，本來就是可建地。所以都更當然要劃進來，沒辦法分割，未來墩座所在地和纜線投影位置，會想辦法割為公有土地，成為新北市政府所有，才能確保吊橋安全。」

本案公有地比例高達65％，分屬新北市政府、國有財產局及台鐵局，依都更條例第27條配合都更，引發以35％私有地來取得65％公有地併入都更，引來以小併大的疑慮。環保團體質疑，建商將墩座及纜線通過之處，這些原本就應該開放的空間劃入範圍，再藉此申請開放空間容積獎勵，取得150多平方公尺的容積獎勵、1600多平方公尺的開挖率、400多平方公尺的建蔽率，換算起來大約可以蓋十層樓高、1800多坪，若以當地市價每坪70萬元計算，價值高達12億元。

OURs專業者都市改革組織理事張維修表示，「容積獎勵的精神，是開發商願意退讓，願意多做一些對公共利益有幫助的事情，政府為了獎勵，給予樓地板作為交換，碧潭案問題是重複給予，把原來就應該開放的墩座及纜繩通過空間，拿來申請容積獎勵。」

新北市城鄉局都發處代理處長謝登武回應，「在我們審核過的，不管是事業計畫 或權利變換的文件中，建商並沒有因為處理墩座與纜線通過位置，而得到容積獎勵或樓地板面積拿出去賣。」

OURs專業者都市改革組織理事張維修感慨，劃了都更，卻沒有以碧潭吊橋的景觀和文化資產的價值、甚至安全性作為第一優先考量，反而變成強大房地產價值利益導向的開發項目，這個案子從一開始就本末倒置。

但改變碧潭吊橋來成就都更，是唯一的方向嗎？或者應該重新釐清都更的目的，找尋更兩全其美的辦法？

大地工程師王偉民建議，建商應該把地下室往後退，應該徵收吊橋墩座和纜線通過的地方，徵收起來，吊橋的土地權和管理權，才是一致的。

新北市城鄉局都發處代理處長謝登武表示，當然可以透過徵收來處理，但是要先變更，但是現在等於趁這個機會一次處理。

目前本案沒有明確的時間表，但未來的碧潭，恐怕難逃被水泥圍繞，像這樣點狀的高樓開發，其實還缺了對區域性整體環境景觀的思考。交大土木工程系教授劉俊秀說，「現在從碧潭吊橋往東岸看，已經幾乎看不到山的線條，快被高樓圍滿了。美學、天際線等等都要考慮進去，在都更的時候、都市規劃的時候，都要考慮進去。」

另一個缺乏整體性思考的都更案，發生在淡水，緊鄰紅毛城歷史建築群、政府眼中的世界遺產潛力點。位在紅毛城旁邊的埔頂地區，有建商在民國99年提出申請，計畫興建兩棟7樓及27樓的建物，在這塊基地上方，是三級古蹟，當地人熟悉的小白宮。淡江大學建築系教授黃瑞茂擔憂，大樓蓋起來以後，從小白宮就完全看不到觀音山。他認為，應該把小白宮放到世界版圖來看，從小白宮迴廊所看出去的空間，觀音山淡水河、落日，是很動人的經驗，也是屬於大眾的。

這塊基地面積3100多平方公尺，公有地比例佔了53％，關係著紅毛城週邊歷史建築群的完整性，若要規劃也應該考量世界遺產潛力點的價值，但本案卻依法必須配合都更。新北市城鄉局都發處代理處長謝登武表示，這樣的案件於法雖合，但於理、於公共利益可能有些違背，現在還在跟廠商協調中。

從新店碧潭到淡水小白宮，同樣位於山明水秀之地而被建商看中，也因為都更可能失去原貌。接連發生的事件中，文化始終沒有得到應有的保護。文化景觀的完整性無法換算成金錢，但它們堆疊著許多人的共同記憶，具備著深遠的公共價值，不該淪為都更的犧牲品。

都市必須向前邁進，但是過程不能不謹慎，否則，少數人追求的金錢夢，將帶來多少歷史惡夢？

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作者：詹順貴（律師、環境法律人協會理事長）

如前文（環評制度的何去何從）所述，全世界的環境影響評估（下稱環評）制度起源於美國。我國環評法自不例外，取經美國環評制度，但引進台灣時，產生本土化質變，原因乃是當時不分黨派的立法委員，咸認政府負責建設開發的部會不可能會真正關心並落實環境保護，遂將美國原型翻改為台灣特有現制。日前環保署與主導開發的其他部會一再呼籲，希望將已在台灣本土化生根的「環境影響評估審查制度」，改回由目的事業主管機關自行評估以做為決策參考的美國原型。

台灣引進環評制度已將近20年，確實可以好好檢討其成效與缺失，而且檢討評估的因素與過程一定要包含以下2項：1是當初立法者的顧慮，現已消失或仍舊存在？2是透過慎密的公民參與所凝聚是否修改及所修改內容或方向的共識結論。其次，當政府部門拋出要將環評制度改回美國原型的風向球時，究竟美國原型的整體面貌是什麼？相互搭配的美國法律制度（尤其司法制度）是什麼？與台灣的法律（或司法）制度能否協調？也應該一併思考檢討，才不會治絲益棼。為利探討，容筆者再以美國國家環評制度與相關的法律、司法制度為主稍加介紹，至於美國聯邦法令要在其各州施行，則必須經過其州議會通過。目前約有15州通過立法，各州的環評制度用語或不盡相同，但內容與聯邦制度差異不大，礙於篇幅，不予介紹。

美國環評原型乃是透過國家環境政策法（National Environmental Policy Act 簡稱NEPA；經州議會通過者稱State Environmental Policy Act或簡稱Little NEPA）的要求，凡是涉及運用聯邦單位經費預算、需依聯邦法令核發許可證或需使用到聯邦土地的聯邦機構行動或活動（Federal action）[1]，聯邦機構應評估其決定將對環境產生如何之影響，俾做為決策考量因素之一。如前文所述，在NEPA之下，CEQ（美國環境品質委員會，Council of environmental Quality）制定更具體細部的環評行政規則，作為執行的依據[2]，其流程制表如下。

此外，美國非常重視「正當法律程序」，所以，只要辦理環評的聯邦政府或州政府機構於環評過程有違「正當法律程序」，即使其環評僅屬建議、決策參考性質，美國法院透過該國的行政程序法規定，不僅會受理人民或環保團體的訴訟，也會做出實質判決（即如我國的是否撤銷環評）[3]。但在台灣，現有環評審查程序之草率、流於形式與忽視「正當法律程序」的現象（尤其縣市地方政府）非常普遍，例如台北市政府於2012年12月21日通過的北投纜車興建案環評審查，與同年月22日台東縣政府二次通過的美麗灣渡假村開發案環評審查，中央環保署負責的中科三、四期開發案環評審查也不遑多讓。如果改回美國原型，環評結論僅係決策參考，依台灣法制，即非行政處分。而我國的行政救濟制度主要仍是墨守德國法制，亦即僅能針對行政處分提出行政救濟，因此即會產生再也無法單獨直接針對環評結論提訴願與行政訴訟的窘境（這應該正是行政部門與開發業者所期待與樂見[4]）。從多階段行政處分的理論上來說，如果目的事業主管機關依其主管之目的事業法律做出許可開發與否的行政處分後，如果能對此最後階段所作行政處分提起行政爭訟，法院固然可以連同前階段作為決策參考的環評過程是否符合其法定程序？所提出之資料是否充分、正確？等加以審查，但相較於我國環評法已被學界與司法公認為乃是保護開發行為的周邊居民不受開發行為侵害其財產權、健康權的保護規範（環保署仍在個案頑抗主張非權利保護規範），因此，開發行為周邊居民縱非開發單位（環評結論行政處分的相對人），也可以本於利害關係人地位，對環評結論提起行政救濟。一旦限縮到僅能在最後階段目的事業主管機關本於目的事業法律作出許可開發與否的行政處分時才能救濟，即會面臨周邊居民極可能無法獲得行政救濟制度保障的局面。因為各目的事業主管機關所主管的目的事業法律（例如台東美麗灣案，開發行為是興建旅館，目的事業法律即是發展觀光條例），通常難以被認為具有保護開發行為周邊一般居民的規範意旨，亦即周邊居民難再由權利保護規範理論導出是該目的事業法律所欲保護法益射程效力範圍內的利害關係人。因此，周邊居民很可能再無提起撤銷環評與開發行為許可訴訟的當事人適格，勢必更加助長各目的事業主管機關有恃無恐地輕賤環評制度，茲事體大，不可不慎！

環保署沈世宏署長近來刻意一再援引曾在民進黨政府擔任政務官的葉俊榮教授主張，大力鼓吹將環評責任修回給目的事業主管機關負擔，如果沒有全盤檢討兩國法律與司法制度的不同，沒有提出完整的配套措施，只做點狀或片面的修法，對地狹人稠的台灣，在經濟掛帥的政客與貪婪無良的財團聯手宰制下，將是萬劫不復的大災難。 筆者並非完全反對沈世宏署長所提修法方向，但前提必須盱衡全局，提出完整的配套措施，例如凝聚民間共識，儘速通過國土計畫法，擬定國土計畫，同時修正放寬行政救濟制度也一併增採美國法制，或將奧爾胡斯公約核心內容放入行政程序法等。如果政府沒有提出完整配套的修法，沒有充分與民眾溝通，民間一定會有很大的反對聲浪。

我國環境影響評估最大的問題，就是在決策末端才進行環境影響評估，亦即一些政府重大經濟建設或民間重大投資，在行政院拍板定案後才送到環保署進行環境影響評估，又有否決權的設計，當然會造成環保署很大壓力，而環評委員面對非過不可的政府重大經濟建設，也很難發揮把關功能。另一問題是由開發單位委託顧問公司製作提出的環評書件，為求儘速通過環評，常未客觀調查並忠實呈現有利與不利因素，而負責轉送開發單位所提環評書類的目的事業主管機關，通常只是扮演「轉運站」角色，並未負起初步把關責任。

筆者認為，環評制度改革的短期目標，應先要求目的事業主管機關扮演更積極角色，必須詳細敘述說明支持轉送及認為所支持的開發行為不致對環境造成顯著不良影響的理由，並應擔保所轉送之環境說明書與報告書內容的正確性。中期目標則是將環境影響評估移至決策上游的國家發展委員會處理，並儘速在國土計畫指導下，劃定適合開發區位，及在環境涵容能力下建立總量管制標準，以約束與有秩序並快速地引導開發案。長期目標為環境影響評估或可考慮改由目的事業主管機關負責，但前題是需有如奧爾胡斯公約規定能落實資訊公開、民眾決策參與、並保障民眾司法救濟等的三大配套制度的建置。

在上述的大方向與架構下，未來筆者將陸續撰文檢討我國環評制度的缺失，並提出個人之修法建議，供關心此議題的社會大眾指教。

【附註】 1.涉及運用到聯邦單位經費預算或需使用到聯邦土地的聯邦機構行動，類似我國的官方開發行為；需要聯邦機構核發許可證的申請案，約是我國民間的開發行為。 2.請參見中華民國永續發展協會，「美國環境影響評估實務案例之研析及參考手冊編製專案研究計畫」，2012，行政院環境保護署委託。 3.有關美國司法如何審查環評爭訟的詳細介紹，請參張英磊，2009，《多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展》博士論文第四章。台北：國立臺灣大學法律學研究所。 4.在據作者所知係台灣第一件周邊居民對環評結論爭訟的雲林林內焚化廠興建案，居民在環保署訴願與高雄高等行政法院提起撤銷訴訟時，當時環保署即援引美國原型概念認為環評結論僅供決策參考，並非行政處分，因而駁回居民的請求，直至最高行政法院92年裁字第519號裁定，才正式認為環評結論為行政處分。

※ 本文轉載自獨立蒼茫

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