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作者：王立德（加州大學伯克利法學院教授
環境訴訟在中國是一項艱巨的任務。儘管即將開始的「十二五」規劃中包含了世界上最宏偉的自上而下的環境與能源政策和目標，但自下而上的公眾監督，特別是通過法律和訴訟實現的監督，在近年來一直面臨著重重阻礙。
當然，中國在工具的開發上已經取得了相當的成就，這些工具可以提高環境法律和政策的透明度和責任感。近年來，中國政府和企業的環境資訊披露也有了一些改進，儘管不大但非常重要。一小群中國和國際環境團體和記者繼續關注中國的環境問題，尋找可行的解決辦法，他們非常專注，而且變得越來越老練。
但是，如果你希望中國的律師和法律專家們能夠促使法律帶來積極的環境變化，恐怕就要被澆上一點冷水了。正如一位頂尖環境律師對我說的：「我們必須降低自己的期望值。」
這實在很不幸，因為如果公眾能夠受到良好的法律教育，樂於在社會層面上積極促進環境法律的落實，就可以為政府的環境實施工作提供有力的補充，就可以迫使污染者們內化違反環境法規的成本，從而更好地遵守法律。在中國，地方政府對中央政令的陽奉陰違是眾所周知的，因此政府很可能把環境法律放在一邊，不去進一步強調司法和公眾監督在促使其實現環境和能源目標方面的作用，這種情況很難避免。
環境訴訟除了能夠帶來實現中央政府政策目標的潛在利益，還能夠解決爭議。許多環境爭議牽涉到的都是那些面臨著發展和環境退化負面效應的普通公民：有失去土地和生機的農民；有遭受污染帶來的健康問題的村民；有面臨著房屋遭到強拆的業主；還有受到重金屬毒害的孩子們。這些不公現象作為快速發展的副產品，一直存在也將繼續存在，但公正的、可預知的司法程式可以幫助對其進行彌補。
去年，中國第一個環境法律援助中心——污染受害者法律幫助中心(CLAPV)進行了十周年慶典。此外，中華環保聯合會（ACEF，中國環保部下屬的政府支持的NGO）也在2005年設立了一家環境法律援助中心。我所屬的組織——自然資源保護委員會(NRDC)和這些團體以及其他單位合作，在中國組成了一個環境律師圈子，致力於律師、法官和公民的能力建設。過去十年中，環境法律和訴訟領域發生了很多變化，也非常值得對今天我們所處的情況進行一下估量。2007年，我曾經寫了一篇文章，希望環境訴訟能夠在中國的環境保護中發揮更大的作用。4年後的今天，我必須要說的是，這個希望的實現仍然任重而道遠。
進展與挑戰
迄今，環境訴訟已經發揮了許多重要的功能，比如為那些污染的受害者提供一定程度的補償等。但是在另外一些至關重要的方面，比如遏制正在進行的污染或者落實對以往環境損害的賠償等，環境訴訟卻沒能起到作用。
根據對環境律師一項非正式調查的結果，損害賠償恐怕是原告們能夠期待的最佳結果了。一個成功的「損害賠償」案例就是最近一群扇貝養殖戶在天津海事法院起訴沿岸輸油管漏油造成的損失，判決的賠償金額達到1200萬元（190萬美元）。儘管這個案例非常典型，但因果關係和舉證上的困難讓賠償金很難到位，特別是在人身健康受害方面的。在一些案例中，即使法院已經判賠，但受害者很難拿到錢。當年福建屏南居民狀告一家化工廠的案子就是這樣的，關於這個案例，我在2007年發表在《佛蒙特環境法雜誌》上的一篇文章裏有詳細的記述。
訴訟有時還可以凸顯出立法上的缺失，由此促進法律改革。比如牽涉到多個被告的天津扇貝養殖戶的案例就在修訂《中華人民共和國侵權責任法》的時候得到了深入的討論。一些律師認為這個案例在該法新增的第68條的制定中發揮了重要作用，該條款的內容主要是追究第三人的責任，並請求其賠償。
在一些案例中，訴訟也可以作為敦促當局作出反應的管道，迫使地方政府採取行動，或者警醒更高一級政府的官員關注地方層面的問題。以中華環保聯合會支持的一個案子為例，河北承德一家鋼鐵廠造成1000多人受到污染危害。在法庭上沒有獲得令人滿意的結果，但是經過調解後，政府向受害村民提供了一定的賠償。但不幸的是，鋼廠方面不承認有任何過失。
總的來說，公眾對於法庭的信心不大。據一位資深環境律師說，實際上許多原告勝訴的希望非常渺茫，運用環境法律訴訟只不過是一種進行投訴的方式，讓他們的不滿被正式記錄在案。我碰到的所有環境律師都說現在這類案子在法院立案的難度比過去還要大，而想通過法院來制止正在發生的污染或者對過去的污染進行賠償實際上是完全不可能的。一位中國法官（在談到一場房屋糾紛時）曾經對我說：「你不能指望在法庭上解決問題，法律訴訟只能作為一種工具，引起有關政府官員的關注。」
缺乏解決環境爭議、督促管理機構和污染者負起責任的正式管道，將會導致公眾的不滿，妨礙不公現象的解決。法院常常出於擔心引起社會動盪的原因而不願或者不想處理那些敏感或者牽涉到眾多原告的問題。但是，正是由於無法通過法律途徑得到恰當的解決，公眾在問題發生時不得不尋求自己的解決途徑，從而造成了中國各地近年來頻發的與環境和發展有關的群體性事件。這些事件的結果就是無論原告還是政府都無法實現自己的目標。
前進的方向
對環境訴訟來說，環境法院是一個非常積極的進展。近年來，中國的多個城市和省份建立起了至少39家專門的環境法院、法庭、法律小組或者巡迴法庭。其中許多都頒佈了地方法規，允許其他的利益相關者，如當地的原告、環境機構、NGO和普通公民進行事關「公共利益」的環境訴訟（這在傳統上是沒有的）。
解決途徑的更加多樣化原則上當然是一個好事情，但這些法院的裁決仍然遠非主流。迄今最為成功的環境法院是貴陽的，它更願意接受困難的案子，在解決環境問題方面也體現出更大程度的創新性。中華環保聯合會舉出了許多環境法院的典型案例，反映了環境公共利益訴訟的積極發展方向。這些「公共利益」案例主要集中在遏制環境問題方面，而非單純的賠償，因此它們應該得到更多的認可和利用。但是，批評者們也說這些環境法院仍然沒有從根本上擺脫地方保護主義和缺乏獨立性等問題，而這些問題正是導致中國的環境法律落實出現問題的根源。
律師們還把海事法院看作一個環境訴訟的潛在亮點。中國最高法院正在考慮授權這些跨許可權法院來審理那些區域性水污染的案子。法官素質的提高、財政來源的強化和對地方影響的相對獨立使得海事法院成為專門從事環境案件的有力審理場所。中國的知識產權法院已經提供了一個良好的模式，指明這類專業法院應如何發展來彌補中國現有法院系統的缺陷。
除了上述專門法院，中國政府、學界和民間的許多專家也一直在推動國家立法，在必須有更多的監督和落實管道來作為資源緊張的政府落實行動的補充這一基本理念的基礎上，建立環境公共利益訴訟。在即將進行的中國《民事訴訟法》和《環境保護法》的修訂方面，人們就這一課題已經在進行著扎實的討論，而這些法律修訂也將為公共利益訴訟的結果上升進入立法提供了一個十年一遇（或者二十年一遇）的良機。
從很久之前開始，中國就開始把成功的地方試點經驗推廣到全國。環境法院已經充當了重要的試驗田，對環境公共利益訴訟進行了小規模的試驗，並且在推動圍繞公共利益訴訟的全國討論中發揮了重要的作用。它們也從經驗上證明了對於瑣碎訴訟和各方利益相關者的協調問題的關注高潮已經過去。中國新生的環境法院必須繼續被賦予足夠的自由度，以便展現環境訴訟在深化中國環境保護目標以及為全中國公民爭取公平方面的價值。立法者們有望抓住這一機遇，在未來一兩年中把公共利益訴訟融入中國法律，這樣環境法院的成功經驗就可以被推廣到全國了。
或許最重要的一點是，中國有一群儘管人數很少但卻非常具有奉獻精神的律師、公民和環境團體，他們願意拿起法律武器來保護環境，促進中國的法制建設（紀錄片《仇崗衛士》就記錄了一個很好的例子）。我們多年在華工作的過程中，有很多律師都表達了一種希望和意願，他們希望能運用自身的技能來幫助自己的國家保護環境、消除不公。我們可以做很多事情來幫助這些律師在中國的環境保護中發揮更大的作用。
在中國經常可以看到「中國特色」的提法。在環境領域，中國在解決某些最緊迫的環境和能源問題方面也形成了其獨特的方式。政府中國在目前以及之前的幾個五年規劃中所體現出的特色包括：必要時果斷行動的能力、強烈的實用主義、善於從國內和國際利益相關者那裏廣泛吸取經驗、最重要的是在發現問題時願意進行試驗並作出根本性的調整。從中國在解決環境和能源目標的低效分配，以及2010年制止地方官員用停暖停電的辦法來實現能源強度目標這兩件事情上就可以很清楚地看出來。
中國目前的方式也反映了其更擅長自上而下的治理措施。政府已經宣稱這是「十一五」規劃中的一個缺陷，並表示未來市場措施將發揮更大的作用。但是，法律管道和更多的公眾參與同樣重要，同樣必須得到更多的關注。如果中國不能把這些關鍵的工具利用起來的話，只會固步自封。
相關連結：
中國的法制與環境保護 2007年2月5日
環境資訊公開，有法難執行 2011年5月13日
環境問題考量中國政府依法行政 2007年2月21日
※文章來源：www.guardian.co.uk
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※本文轉載自中外對話網站，原發表日期2011年7月18日
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