國土法,給問嗎? 海洋學者邱文彥來解答(一) | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

國土法,給問嗎? 海洋學者邱文彥來解答(一)

建立於 2016/05/03
本報2016年5月3日台北訊,林倩如報導

現任國立台灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授的邱文彥,以其海洋科學、都市計畫雙重專業背景,長年推動海洋教育及環境政策,起草諸多海洋法案(註)

2012年,邱文彥擔任國民黨第八屆全國不分區立委,於任內推動《濕地保育法》、《海岸管理法》、《海洋委員會組織法》等12項重要環境立法,其中也包括去年底立院會期最後一刻,才驚險闖關的《國土計畫法》(以下簡稱《國土法》)。

5月1日《國土法》公告施行,台灣的土地利用規劃來到歷史新頁。從立法精神、以及長年遭邊緣化的海洋國土來說,《國土法》能帶來什麼展望?本報專訪邱文彥,就實務參與、海洋觀點兩大面向來解析。

前立委、國立台灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授邱文彥。攝影:林倩如。

前立委、國立台灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授邱文彥。攝影:林倩如。

Q1:推動《國土法》歷史脈絡為何?

邱:20幾年前,便在談「水土林」一體管理的國土保育,也有成立環境資源部的構想。由國發會(前經建會)主導的國土空間相關計畫,最早始於1979年的「台灣地區綜合開發計畫」,爾後1996年發布「國土綜合開發計畫」,至2010年則檢討核定「國土空間發展策略計畫」。

國土經營的通盤計畫應包含自然資源規劃,和產業發展的均衡分布,但在早年的「台灣地區綜合開發計畫」時期,「國土」仍是一個定義敏感的名詞,因此限縮了其發展。另一方面,《區域計畫法》的「全國區域計畫」卻又規範鬆散,非都市土地主要依現況編定土地使用,並非就資源條件做合理分派,難以稱之為規劃。

尤其面臨今天常透過新訂或擴大都市計畫,把非都市用地變更成都市用地或工業區,造成浮濫徵收土地爭議不斷。亟需一個強而有力的法源架構,符合適地適用原則,且發展與保育相互配合,乃為《國土法》的背景。

Q2:《國土法》在管理規劃的核心價值上,跟既往政策有何不同?

邱:規劃界分兩種相異看法,其一為需求導向,其二是順應自然。過去以「人類」的產業為主,現在則考慮「自然」承載量,其演變過程可說是進入階段性省思,規劃角度翻轉到環境思考,是最大的不同。

比如桃竹苗缺水,水源不足之下,還強要發展工業區嗎?這是需慎重考量的。像桃園航空城,跑道不夠是現實,但擴增將影響埤塘人文景觀。而《濕地法》異地補償形同虛設,限縮開發面積、繼而發展與水共生的生態社區,才是規劃重點。再像中科、南科,均可從自然供給條件的問題,來檢討失敗原因。

以上狀況,明顯反映國土計畫的必要、重要性,先調查環境水土資源,確認環境敏感區域、災害潛勢區等等資訊,選擇風險小、適合發展的地方,再進行有節制的土地規劃。台灣地狹人稠,地震颱風土石流天災頻繁,藉《國土法》建設韌性家園、確保國土安全,才足以回應氣候變遷以及發生複合式災難的未來。

而《國土法》第六條論及規劃基本原則,包括第一點國土政策與國際接軌,第五點糧食安全、第九點原住民土地、第十點公民參與、資訊公開等原則,尤其意涵深刻,標誌出一個具國土保育觀點的最上位政策。

台灣颱風土石流天災頻繁,藉《國土法》確保國土安全,才足以回應氣候變遷及發生複合式災難的未來。圖片來源:本報資料照。

Q3:解讀《國土法》,該注意哪些條文重點呢?

邱:第五條,定期公布「國土白皮書」的調查現況,除了維護公民的環境知情權,也讓政府知道哪些是最新的挑戰課題。開發業者亦可避免無謂的失敗投資,如國光石化。逐步建立基礎資訊,反而能加快開發效率,兼顧保障人民健康及環境安全。

《國土法》主管機關為內政部,兩年後公告實施全國國土計畫,再兩年後,直轄市、縣(市)完成國土計畫擬定並公告實施,由地方政府負責落實施政。一旦產生爭端,則依據第七條,由行政院召開「國土計畫審議會」協調。

另有第20、21條,關於國土四大分區定義,第36、37條國土復育促進地區涉及原住民土地及與居住權,均值得注意其發展。

Q4:守護海洋,《國土法》與《海岸法》如何搭配

邱:攸關國土永續發展與土地使用秩序的國土三法,原本指《國土法》、《海岸法》及《國土復育條例》;後來《國土復育條例》併入《國土法》研擬,加上先通過了《濕地法》,現《國土法》、《海岸法》、《濕地法》合稱新國土三法,三者主管機關皆為內政部。

《海岸法》較著重管理海岸開發利用,至於環境保護及分區使用,則留待《國土法》發揮適地適用的效用。然令人遺憾的是,當初提出《海域管理法》以彌補《海岸法》未規範到的3海浬/30公尺等深線至12海浬海域,卻沒有通過。

整體來說,《濕地法》負責劃設國家重要濕地面積範圍(如海岸濕地);《海岸法》將海岸分成保護區(一級與二級)、防護區(一級與二級)、近岸海域、潮間帶、重要海岸景觀區、第一條濱海道路向海側等六大特定區位;《國土法》則劃有海洋資源地區,透過三法不同類別分區的互相搭配,來保護台灣海域。(明日待續)

海洋國土的管理保護,有待新國土三法互相搭配實施。圖片來源:本報資料照。

註:如1996年「海洋國家的願景」、2000年「海洋事務部籌設構想書」、2001年「海洋白皮書」、2006年「海洋政策白皮書」、2007年「海洋教育白皮書」、2008年「藍色革命、海洋興國」等等,2008年行政院環保署副署長任內並催生《環境教育法》。

作者

林倩如

唸的是跨領域藝術和社會發展,而仰望著山野、也想奔向大海,書寫、行動、環境、多元文化,追求自由的移動,深邃回應這個世界。