新聞短評：BOT能載舟亦能覆舟

作者：李永展(台灣環境資訊協會理事長、中華民國社區營造學會常務理事、文化大學建築所教授)

墾丁國家公園管理處日前舉行民間參與興建暨營運關山生態文化藝術休閒園區案的簽約儀式；教育部推出國立海洋科技博物館委託民間參與投資計畫；而高雄市率先推出全台第一個污水下水道建設的BOT案。這些報導都指出，BOT開發方式已成為政府推動重大公共建設的重要手段，然而BOT有其發展背景及內涵，吾人不得不察。

隨著國內經濟成長，各界對土地的需求日益殷切，在供需作用下，土地價格高漲，造成土地開發龐大的資金壓力。以國營事業單位為例，或因過去的生產事業已無經濟利益，或因技術進步，土地可作高效率使用，使得許多土地得以移作他用。這些土地若全由國營事業單位自行開發，資金及風險壓力將過於沈重；若不開發又須負擔巨額的持有成本；國營事業單位或許會將土地出售，然而出售後，便無法掌握土地未來開發的利得。

另一方面，由於人口大量集中，使得都市土地細分嚴重，想要有大面積土地從事開發相當不易，除了公有土地、企業囤積的土地、或工廠轉作他用的土地外，已少有大面積的土地開發機會。再加上「有土斯有財」的觀念及預期地價上漲的心理下，地主不願出售土地，尋求「使用權出租」便成為土地開發的新趨勢。

基於上述理由，BOT (Build-Operate-Transfer) 開發方式乃因運而生。因為對土地所有權人而言，BOT可以讓其繼續保有土地所有權，而且獲得土地開發的利益；而開發權利人不僅可低價取得開發所需土地，同時也可依營運計畫獲取利益，可謂雙贏的開發方式。簡言之，BOT乃基於減少政府財政負擔及有效利用民間效率、資金充沛等要素而提出。

乍看之下，政府似乎不僅不需投入大筆經費，便可使民眾有更多可用的公共建設，更可收取權利金替納稅人賺錢，但仔細探究，卻突顯出「公共財私有化」的危機。一旦公共財私有化，便很容易使公共財變成昂貴商品，因委外對象既然是營利單位，他們便必須在委託年限內，設法攤還成本，因此勢必提高價格以便在最短時效內達到回收目的，因而忽略了公共財的公共性。此外，因為要快速回收，甚至會迫使這些受託單位改變經營策略，造成服務品質可能比政府經營的還差。

以污水下水道為例，儘管台灣的經濟發展被視為奇蹟，但奇蹟背後卻是「豬舍文化」的污名，其中最為人詬病的就是污水下水道普及率過低。政府大力推動污水下水道BOT案，顯示政府終於體認到下水道建設的重要性，值得肯定，但完全依賴BOT推動下水道建設，仍有值得省思的空間。

相對於其它BOT，由於污水下水道建設利潤有限，故政府為吸引廠商投資，便須承諾廠商保證獲利。但這種作法有違BOT精神，因為BOT廠商雖取得營運權，並獲取應有利潤，但此獲利過程仍須承擔一定風險；換言之，BOT並非無風險且政府不應保證一定會獲利。其次，由於污水下水道屬於低自償性的公共建設，因此污水下水道大都由政府興建，未來如果污水下水道採BOT，而收取的費用比水費高，民眾是否能接受？恐怕也是污水下水道BOT值得省思之處。

BOT在國外行之多年，但用在國內的公共建設才剛起步，對於三十年或五十年的特許期限會有什麼變化，也未曾經歷過，萬一營運過程中廠商無法履行承諾，該由誰買單？如果真要推動污水下水道BOT，則財務試算必須嚴格監督政府按原先與廠商簽約的內容執行，亦即要求廠商估計合理的成本，而且落實民間至少自備30%資金才能投資的要求，且民間須自行融資70%再加上政府不提供擔保，如此才不會破壞BOT原旨。

對於公共建設採BOT方式應針對不同特性逐一檢討，對於已有經驗、已有成效的或許可大力推動，以善用民間活力；但對於遊戲規則仍待深入檢視的，還是應仔細思辨，是真的政府經費不足？還是因為需要民間技術？如果經費及技術都在政府可支應的範圍內，還是應回到公務體系，透過預算編列逐年執行。如果真的須採用BOT，則以何種方式興建較符合成本效益？如何籌措財源？如何防止圖利廠商？都必須清楚交待。水能載舟亦能覆舟，BOT亦然，BOT立意當然良善，但如果沒有妥善運用，恐怕只會造成政府更大的財務負擔及信用破產，吾人豈能不慎？