作者：李永展(台灣環境資訊協會候補理事、中華民國社區營造學會理事)

內政部營建署在4月23日、24日將召開「全國都計建管會議」，開宗明義指出都市計畫及建築管理必須因應全球氣候變遷及國際環保的嚴肅課題。在眾多可能作法中，都市計畫界行之多年的「容積移轉」制度如果妥適運用，不失為一個可行的手段

「容積移轉」是用來解決古蹟、歷史建築及公共設施保留地未徵收的變通作法。此作法源自於英國的「發展權移轉」（Transfer of Development Rights, TDR），其觀念在於人民雖擁有土地所有權，但發展權歸屬國家，任何開發行為需經政府核准且需繳交建設捐，其目的是消除因都市計畫所產生的暴利（例如農業區變成商業區），進而彌補可能產生的暴損（例如住宅區變成道路用地）。

發展權移轉制度將土地所有權視為一束由個別權利所組成的財產權，發展權亦為一束權利中的一項，出售發展權可以補償土地所有權人因土地發展受限的成本，而想要在其土地上以特許發展強度建築的地主，可經由公開市場交易購買發展權。如此一來，移入基地（買者）得到額外的發展強度，移出基地（賣者）亦可從中獲得合法的利益，而整個社會則從對古蹟保存、環境敏感地保護、或公共設施興闢中獲得公共利益。

台灣由於沒有「發展權」制度，所以「發展權移轉」便改為「容積移轉」。容積是指土地可建築的總樓地板面積（俗稱建坪），而容積率是指土地能蓋多少建坪的比率，如都市計畫住宅區土地100坪，容積率200%，表示最多可蓋200坪建物（不含陽台、屋突、停車空間等不計入容積部分）。

目前國內主要將容積移轉應用在三類土地使用的課題上：第一類是具保存價值的建築所定著之私有土地，如古蹟、紀念性建築物所座落的土地；第二類是提供作為公共開放空間使用之可建築土地；第三類是私有都市計畫公共設施保留地和既成道路。

第一類的古蹟、紀念性建築物，這些建築物原本在原有都市計畫區內就是有容積的建築用地，所以把這些為了公益而無法興建的未使用容積移轉出去，是一種符合社會公平正義的正確作法。但其他二類適用土地：改善都市環境或景觀，提供作為公共空間使用的可建築土地；私有都市計畫公共設施保留地。一方面原本就座落在低度利用或無法利用的區位，原本就沒有所謂的容積可言；另一方面，這些都市計畫的公共設施，大部份的容積原本就低，所以也沒有必要將所謂的容積移轉出去。

除了要檢討上述二類適用土地的公平合理性之外，在因應全球暖化的議題上，有二個思考面向值得一併檢討。首先，由於容積移轉規定只能在都市計畫區內，因此，許多非都市土地內值得保護的重要環境生態資源反而無法被保留。以桃園縣為例，桃園縣境內原有上萬口埤塘，但由於都市發展的需求及埤塘座落的土地市場價值低，使得許多埤塘被填作它用而失去地方特色，也失去作為平地水庫解決水資源問題及減緩地球暖化的可能性。如果能適度修法，允許城（都市土地）與鄉（非都市土地）的埤塘水圳可以容積移轉，必能保留這些重要的環境生態資源，進而減緩地球暖化的現象。

其次，現行容積移轉辦法規定容積移轉必須在同一個主要計畫區內，但目前除了台北市、台南市及金門縣只有一個主要計畫外，其它縣市都有大小不等的都市計畫，造成有些值得移出或接收的容積反而窒礙難行，也抑制了具永續發展理念的「緊湊城市」之落實。例如，桃園機場捷運線在桃園縣境內共有十五個場站，除了八站已有都市計畫，另外七站也將進行都市計畫變更，這些捷運場站由於有方便的大眾捷運系統，應該可指定為容積接收區，但如果受限於同一個主要計畫區內，便無法反應市場機制，也無法接收適當的容積形成緊湊城市發展。

在全球暖化愈來愈明顯的當下，如何研擬因應暖化的公共政策是當務之急，容積移轉制度是一個重要的城鄉發展手段，如果無法適時修法改進第二類及第三類的土地移轉，那麼便應審慎思考在容積移轉總量管制相關機制下，「城鄉容積移轉」及「同一縣市容積移轉得不受限於同一個主要計畫區｣的可行性，以減緩愈來愈發燒的地球。