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[專欄作家] 自然而然：讓國土更永續地發展 作者：李永展 (中國文化大學建築及都市計畫研究所教授) 72水災才過沒多久，艾利颱風又釀成重大災害，各界紛紛痛心檢討，各式各樣的勘查報告及重建計畫也相繼出爐，而民眾則擔心下一次颱風大雨會不會又造成另一次山河變色、家人傷亡、財產盡失的慘劇？其實真的想一想，水災或風災不是第一次造訪台灣，政府及民間也不是第一次才面對這樣的問題，而專家學者及民間團體更不是現在才提出各種建議，但為什麼我們還是每次都還一再重覆同樣的錯誤？為何我們的國土政策就像薛西弗斯推石頭的希臘神話一般，永遠只是一次次看不到結果、又一再重覆的沈重懲罰？ 「自然善知」vs「人定勝天」 台灣位處太平洋邊緣的不穩定地層變動地帶，有許多地區屬於環境敏感地，原本就不適合開發，但由於成長掛帥所主導的「台灣奇蹟」發展模式，一向只重視經濟面向的開發，忽視環境面向的保育，使得台灣許多原本不應被開發的邊陲土地也被納入開發的行列，再加上國土經營管理制度的不健全，更使得環境敏感地區的國土大量被開發，也因此，只要一遇颱風、大雨、或地震便造成各式各樣的環境災害，使整個美麗寶島儼然成為「環境災難博物館」──處處可見因天災人禍而導致的環境災難。 然而，生態法則第一條「自然善知」告訴我們的是，面對環境敏感地區，與其一再以「人定勝天」的方式，企圖與天爭地，終而釀成天災人禍，還不如還地於自然，讓時間來自然癒合、使大地自然而然地休養生息。如果這個思維被採納，那麼對目前已生活在環境敏感地區的居民，便應秉持「先來後到」的原則來處理：如果在劃設環境敏感地之前，這些產業及居民早就存在（例如許多原住民族的傳統領域），便應該採「特別犧牲」的方式，針對這些因公共利益及環境保全而需遷移的居民及產業有合理的補償或遷村措施，或讓他們能經營具環境生態價值的永續發展式產業（例如生態旅遊或生態村）。至於在劃設環境敏感地之後才進駐的產業或人民，政府便應嚴格執行警察權，讓這些人民或產業儘速遷離這些環境敏感地區。而對於承租國有土地的合法使用者，政府也應有配套措施來予以提前解約，讓這些環境敏感地都能儘快還地於自然。 生態、生活、生產「三生一體」 而為了能長治久安，對於國土發展更應從永續發展的角度來著手，永續的國土應該是公正的、美麗的、創意的、生態的、便於接觸與流通的、緊湊與多核心的、以及多元的，因此在探討國土永續經營管理上，更應該落實生態、生活、生產體制的「三生一體」架構。亦即，國土永續經營必須以生態保育為核心，而後追求生活品質的提昇及生產效率的增加，而要平衡這些向度之間的複雜張力與衝突，便須透過國土治理的政策介面方能達成。易言之，必須有整合的體制集結所有和永續發展有關的部門和機構（也就是台灣國土範圍），但這種體制無法單獨透過固定的藍圖來運作，它必須是策略目標及標的的指導綱領；它也將是「授予權利的」體制，且經由其他方式催化和整合，一個「學習」的機制將會繼續創新、適應和傳播。簡言之，「三生一體」的永續發展架構可以在國土、區域、都市區城、地方或鄰里層級成形，而每個層級都會有不同的機會和責任。 回應上述的理念，一種「永續的治理」模式主張永續發展應作為國土政策與治理的指導原則；亦即，對未來的國土治理而言，必須推動多重目標的策略。在政策理念上，成功地達到快速的經濟成長與兼顧所得重分配；努力地減少社會不平等、推動社會和政治整合；並且也要達到環境的保護。這些一般性形式的陳述是簡易的，更難的挑戰則是要如何在日常決策中達成。因此，為了達成多重向度的永續發展，一種全新且更廣泛的中心任務開始浮現出，同時也包含了某些將之達成的方式──這就是所謂的永續的治理，一種在部分的地方政府、市民社會與私部門上整合的做法，而將設定永續發展作為其核心目標，且此做法應包含個人、族群、個別企業、及多向度的公共機關與地方機構。這些不同的代理者，正需要這個治理的平台建立起體制，方能有效運作。換言之，永續的國土治理將作為發動與政治的驅動力進行運作、在平衡中維護永續發展的不同要素、在政策中將之整合，並確保在國土層級中不同的機構必須分享權與責。如果說永續性是一種原則，那麼治理便是這種原則的實踐，由此構成永續國土發展的雙重面向。 劃分國土 善用資源 為落實這個理念，我們便需透過各種途徑多管齊下。應用到台灣國土發展上，永續的國土發展原則應該是尊重自然、順應自然、不對抗自然，而為有效管制環境敏感地開發行為，降低自然災害，促進國土永續發展，應從國土計畫精神，儘速制定相關配套措施。首先，立法院應儘速審議通過國土計畫法，作為台灣國土計畫的法源，然後依國土計畫構想將台灣劃分為國土保育區、城鄉發展區、及農村發展區，並在國土保育區嚴格劃分國土保育及國土復育次分區。 針對未受破壞的原始林及特殊生態資源地區應從事國土保育，嚴格禁止任何開發行為；針對已受破壞的山地地區，應儘速擬訂妥善的國土復育配套措施，先由行政部門研擬國土復育策略，要求行政部門針對環境敏感地區透過國土復育地區的劃定、國土保育基金的籌設、徵收補償機制的落實、濫墾濫建的取締等措施，儘速使大地休養生息、還地於自然。另一方面，國土復育策略落實後，應儘速尋求朝野共識及社會支持，針對國土保安復育採特別立法，制定「國土復育特別條例」，以真正杜絕國土資源的破壞及國土保安的漏洞。 敏督利颱風及艾利颱風所引發的國土不永續問題是台灣人民及政府的痛，但痛定思痛之後必須有更永續的具體作法，方能一勞永逸地解決國土保安復育的問題。因此對於更宏觀的國土永續發展政策及國土保安復育相關條例如何有更積極的作為，如何透過更多的聽證會、更廣泛的民眾參與、更詳實的資訊公開、及更公平的配套措施，讓永續發展的政策及法令落實，從而根本解決國土保安復育的問題，建構永續台灣，應是天災人禍不斷的台灣應該勇敢果決去作的永續行動！
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