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【你來報報】減碳不是弱弱相殘 四大去碳措施可顧及「公正轉型」

【WBGU報告摘要】公正且及時的氣候政策 Just & In-Time Climate Policy Four Initiatives for a Fair Transformation

2018年12月10日
文:台大風險政策中心 RSPRC

欲將全球暖化控制在2°C以下,勢必要仰賴全球經濟的快速去碳化。若經濟體系的去碳化程度不足,我們將危害到未來世代生存所需的自然系統。去碳轉型的步伐越遲滯,將造成更嚴重的風險與損害、危及越多人類。轉型所需的條件以及氣候變遷造成的損害,不論在時間、地理和社會上的分佈皆不均等,因此因應方式也將不盡相同。

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圖片來源:Solomon Hsu

有鑒於此,德國全球變遷諮詢委員會(German Advisory Council on Global Change,以下簡稱WBGU)提出「公正且及時的轉型(just & in-time transformation)」,此將轉型過程中所有被影響到的人民納入考量、賦權於民,並課責應承擔氣候責任的各方,同時建構全球以及國家對未來的展望。

WBGU指出德國聯邦政府在研擬公正且及時的氣候政策時,應就以下四項提出典範性的舉措:

  1. 在邁向減碳目標的過程中,因系統性的結構變遷而受影響的人們(如煤礦區的工人與社群)
  2. 因氣候變遷而蒙受損害之人,其享有的法律權益
  3. 因氣候變遷而喪失原居住地的人們,有尊嚴的遷移待遇
  4. 為公正而及時的轉型過程創建財政工具。

為了達到巴黎協定訂定的氣候保護目標,全球二氧化碳排放最遲應在2020年達到高峰,並在本世紀中葉降至零排放。WBGU計畫將及時的去碳政策與公平的解決措施相結合,達到公正而及時的轉型。轉型措施中應受到公平對待、並納入考量的對象,包含(1)因快速去碳化導致地區系統性的結構改變,因此蒙受損失的人民(如:在煤炭產業的員工們)(2)因氣候變遷而受害的世界各地的人們(如:苦於極端氣候的人民)(3)因大規模氣候變遷導致生存所需受到威脅的未來世代。

公正且及時的轉型措施,旨在排除氣候政策中,因時間、地理和社會上的分佈不均(氣候相關損害不均)與轉型條件不同所形成的阻礙。此結合了:避免氣候系統限度超載的及時轉型、社會可接受的去碳化措施,以及透過課責手段以處理當前與未來損失的公平路徑。在下文中,WBGU提出了四項值得仿效的解決方案,賦權給受影響的群眾,以實現公正而及時的氣候政策。

去碳化必須具備「及時性」與「參與性」

去碳化需要快速、積極地改變由化石能源主導的區域和部門結構,煤礦地區是最主要的案例之一,這需要提前、透明且具參與性的方式,在以下兩方面尋求共識,以期在重重的挑戰下提供最佳解答,避免延誤與扭曲:(1)在注定的廢煤情境下,潛在的「贏家」與「輸家」為何。(2)在地域認同與發展模式上,未來的選擇為何。

因此,WBGU建議發展「零碳任務」作為公正且及時的轉型倡議,旨在專業面上與財務面上支持區域結構變革,以實現全球責任行動、降低被影響民眾的社會風險、建立地區間的網絡、強化民眾面對未來的走向及參與的量能。對未來的新經濟前景抱持積極態度,將有助於克服對損失的恐懼感、不安全感以及轉型鎖定。

針對因氣候變遷而蒙受損害的民眾  提供合法補償

因排放溫室氣體而導致氣候變遷的事業單位(如:煤電廠),如被政府強制關廠,可合法地主張損害賠償。與之相較,因大規模氣候變遷而受損害的民眾(通常為貧窮族群),其合法權利卻是未知。WBGU認為這種不平等的關係阻礙了公正而及時的轉型,民眾因氣候變遷而面臨的生存威脅或損害,應能同樣在法庭上尋求賠償,且從長遠來看,亦要建立公平的補償機制。

WBGU建議在發展合作的架構下,德國聯邦政府應就具希望性及前瞻性的訴訟,承擔特定弱勢人民及社區的訴訟成本風險,及時為其提供法律保護,並運用德國的國際影響力來確保那些民眾能獲得跨國法律行動的機會。

針對因氣候變遷而失去家園的民眾  提供氣候護照

氣候變遷已被視為移民的驅動因素,且可能在本世紀中葉前促使數百萬的移民流動。然而截至目前,為上述移民提供的保護與支持仍不足。與中央集權或專制的管理方式相反,WBGU要求以自由且人道的方式處理移民問題,尊重每個人的尊嚴。WBGU提出為這些移民提供「氣候護照」,作為施行公正而及時氣候政策的國際工具。

氣候護照的構想源於為失去國籍的人提供南森護照(Nansen passport),其讓成千上萬的民眾在第一次世界大戰後獲得庇護。比照安全國家居民,氣候護照應給予低窪島嶼國家居民相同的權利。未來,它也應該為了那些遭受氣候變遷大幅度影響的其他國家公民,以及受類似影響的國內流離失所者,提供早期、自願性且有尊嚴的遷移。

高排放且應承擔氣候變化主要責任的國家,應根據污染者付費的原則,為上述移民提供安置。除此之外,WBGU呼籲德國聯邦政府在卡托維茲的氣候變遷峰會(COP24)引介氣候護照、鼓勵與氣候移民(climate-induced migration.)相關的跨領域研究。

為公平合理的結構變革設立轉型基金

在邁向去碳化世界經濟(decarbonized world economy)的道路上,必須確保其整體結構的變革是公正且及時的。資金流動及投資決策必須將永續標準納入考量且彼此保持一致,並對相關挑戰進行跨領域的研究。

WBGU建議德國聯邦政府與其他國家設立國家基金,以實現公正與及時的結構變革,此為減碳過程中的關鍵一步。轉型基金可透過在關鍵產業的投資與持股,來加速實踐氣候與永續發展目標,而投資的報酬應用於轉型過程中的參與式設計。轉型資金的來源為溫室氣體排放訂價,並透過改良後的遺產繼承、遺產稅來補充。

WBGU也建議透過世界銀行或是地區發展銀行為經濟弱勢的國家提供支持,使其能建立自己國家的轉型基金,處理整體結構上的變革。