治理香港空氣污染的新思路

編按：長居香港的鳳飛飛因肺癌離我們遠去，令許多歌迷心痛與不捨；過去曾有不少專家大聲疾呼改善空污，並認為骯髒的空氣和肺癌等疾病有關，本篇文章探討了政策、法規與行政的癥結點，希望能對台灣各大城市的空污治理、以及公共健康政策有所借鏡。

香港特區政府改善空氣品質的持續努力在農曆兔年的最後幾天發生了重要的轉折。1月2日香港環境保護署（EDP）宣佈，2011年路邊空氣污染指標超過現行控制目標20%，創下歷史記錄，遠遠高於2005年時的2%。

就在同一天，香港非政府組織健康空氣行動發佈了對2011年香港空氣品質的評估報告。其中一張摘自《2011年中國統計年鑒》的圖表顯示，香港的二氧化氮水準（路邊空氣污染的重要指標）在32個中國主要城市中排在倒數第二位，僅僅好於烏魯木齊。對於中國經濟發展水準最高、環保設施最好的香港來說，這樣的記錄無異於當頭一棒。

雪上加霜的是，同一周，就在香港特區政府遲遲未公佈《空氣質素指標》之時，中國環境保護部率先發佈了其空氣品質標準。這令特區政府的官員十分尷尬。香港本有機會成為中國首個引入更嚴格空氣品質標準的地區，但早在2009年就曾就《空氣質素指標》草案向市民徵集意見的特區政府耽擱了整整兩年，坐失良機。

明顯感到輿論壓力的香港環境局局長邱騰華1月17日宣佈，新的空氣質素指標已經行政會議批准，待必要立法修訂之後，2014年便會正式成為法律。

新空氣質素指標的內容與2009年的徵集意見稿完全相同，而且根據香港的法律，根本不需要訂立新法。香港《空氣污染管制條例》第7章第3條明確規定，環境局局長只需得到環境諮詢委員會的同意，便可實行空氣質素指標。這比通過正規的立法流程快很多。難怪越來越多的香港民眾開始質疑空氣質素指標的推行為何一再推遲。

在香港立法會2011年5月的一次會議上，沮喪的立法者們提出政府之所以一再拖延新指標的發佈，是因為擔心規劃中的基礎設施工程無法滿足新標的要求。香港特首曾蔭權之後的回應似乎也確認了這種觀點：「我們必須謹慎地評估新空氣質素指標對香港經濟和社會的影響。只有這樣，我們才能確保我們的空氣質素指標是長期的、牢固的、適應工程項目和經濟發展需求的。」

無論這聽起來多麼令人憤懣，但曾特首的考慮不無道理。根據《環境影響評估條例》的要求，施工工程必須符合新空氣質素指標的標準，而香港嚴重的空氣污染給未來工程的合規性打上一個大大的問號。

2011年9月，香港機場管理局在一份報告中稱，正在籌備中的香港第三跑道可能因為起落飛機排放過多二氧化氮而無法獲得《環境影響評估條例》所要求的批准，施工也就無法合法進行。

類似的情況也曾發生在珠港澳大橋的施工中。因為公眾擔心車輛尾氣污染會損害健康，針對大橋的司法審查已經致使施工中斷兩年之久。這些先例都表明，空氣污染不僅損害香港公眾的健康和幸福，更威脅香港經濟的健康發展。

特區政府究竟是如何走到今天這步田地的？環境保護署公佈香港最差路邊污染記錄之後的一周，公共政策智庫思匯政策研究所發佈了對特區政府近期表現的評估報告：《空氣品質：曾蔭權任期（2005-2012）成績單》。

這份報告中援引達理指數（一個旨在研究香港空氣污染成本的專案）的資料表明，路邊污染的水準過去幾年中呈持續增長的勢頭。曾蔭權任特首期間，約有7240起早亡、528388個本可避免的住院日以及4926萬次不必要的就醫與香港的空氣污染有關。

五天后發佈的修正後的指數就空氣污染對公眾健康的影響作出了更為驚人的評估；其中，過早死亡的起數調整至平均每年3200起，是此前每年1000起的三倍還多。發佈會上，達理指數命名者賀達理教授在發言中指出，更糟的情況可能還在後面：「雖然這些新資料較以前相比已經有了顯著的提高，但其真正可怕之處在於它們仍然是保守估計，只能反映香港空氣污染對公眾健康的短期影響。」

「其他領域的研究成果有力地表明，如果將衡量長期追蹤影響的群組研究所得資料也考慮在內，空氣污染的影響將更大。」

不過這些數字並不意味著特區政府一直尸位素餐，也不能證明特區政府提出的管制措施沒有起到絲毫作用。通過要求全港所有火電廠在2011年初強制安裝煙氣脫硫裝置，特區政府成功地降低了二氧化硫的排放量。

問題在於，香港特區政府缺乏緊迫感，無法集中力量解決那些對公眾健康威脅最大的污染源。比如為了解決車輛污染問題，特區政府出臺措施要求新註冊車輛必須符合最高的環保標準，卻沒有強制規定老舊和污染嚴重車輛禁止上路行駛。另一項鼓勵更換老舊公車和卡車的計畫則沒有考慮到運輸市場正在萎縮的事實。相比之下，「舊車換現金」政策能從那些希望退出運輸業的車主手裏回收舊車，或許更為有效。

思匯的報告不但回顧了2005至2012年間計畫和實施的所有重要管制措施，還提出了四種導致政策實施不利、斷層的問題，甚至包括讓人值得期望的環境保護署監管策略也不例外。其中一些在曾蔭權上任之前就早已存在，另一些則近幾年才產生，或者剛剛得到解決。

第一種斷層是政策上的。治理空氣污染需要一個整體政策框架，它應該包括有時限的目標以及一個可以明確傳達的目標，能使官員、立法者和社區群眾統一思想。但香港特區政府從未制定過這樣一個框架。結果就是缺少針對其他污染物的支持性措施，也沒有合適的跟進策略，致使任何政策的成效都無法長久。遲遲不願推行能減輕污染的空氣質素指標就是問題的最大疏漏。

第二種是科學上的。目前香港缺少一個具備恰當資質的政府機構專門負責衡量或防範空氣污染對公共健康的影響。雖然控制污染是環境保護署的職責所在，但在評估健康影響或者制定最佳的策略降低污染對公眾健康的損害方面，該署完全不具備專業條件。而本應負責這項工作的衛生署1989年以後就失去了全部與此有關的職責。

對公共健康造成最大危害的不是那些污染物排放量最多的企業和機構，而是那些通風不暢、污染物集中、很多市民受到直接影響的場所——比如高樓大廈之間形成的街道最低谷 。環保署的控制措施將降低發電站等主要污染源的減排放在首位，但年久失修的公車 、卡車、的士以及遠洋船隻雖然排放量較小，卻是街道上高濃度污染的主要來源。

第三點是行政上的失靈。1989年，監管《空氣污染管制條例》以及制定空氣質素指標的職責由衛生與福利局局長轉交到規劃環境地政局局長手中，並且此後一直都是由環境部門負責。這樣一來，空氣品質監管背後隱含的真正目的——保護公眾身體健康——也被人遺忘，香港上一次更新空氣質素指標還是25年前就是很好的證明。

2005年，環境保護署署長的職責正式與環境局局長合併。在此之前，前者的角色是香港環境的監管者，而後者則負責協調政府政策的制定和實施。這就意味著，一旦重點建設專案（規劃中的香港機場第三跑道就是一例，它將給香港帶來1320億港元的合同收入以及9000億港元的經濟刺激）可能會給環境帶來負面影響，就難免會出現令人左右為難的利益衝突。掌握專案審批權的官員既是政府政策的執行者，同時又身兼保護環境的重任。

最後一種缺陷是政治領域的。雖然環境保護署因改善空氣品質不利而飽受公眾批評，但另一方面我們也應看到，立法會議員和區議員一貫將本選區的利益放在全港公眾健康的前面，未能給予環境保護署足夠的支持。一旦治理措施將增加排汙者的成本，環境保護署便根本無法獲得必需的支持。對老舊、產生更多污染的柴油公車和卡車徵收更高許可費的提議遭到駁回就是一例。

思匯在一份同伴報告中提出了政策建議，包括七條能迅速減輕最嚴重威脅公眾健康的空氣污染的政策倡議，以及七點指導原則。

這七點原則包括：第一，建立一個具有時限的、基於目標的政策框架。第二，將監管《空氣污染管制條例》和空氣質素指標的職責重新劃歸食物與衛生局局長管轄。第三，立即在香港推行新空氣質素指標。第四，優先考慮那些能在短時間內減輕健康威脅的措施，特別是那些能有效治理路邊空氣污染的措施。第五，制定「胡蘿蔔」加「大棒」 的管制措施。第六，制定規劃，逐步提高環境標準。第七，恢復環境保護署內關鍵職務專人負責制度，以改善決策，減少潛在的利益衝突。

上述建議旨在幫助決策者制定協調統一、有時限性的政策措施，以降低那些對公眾健康威脅最大場所的污染物濃度——例如銅鑼灣和旺角等街區人流量大的人行道，以及機場附近地區。

在這一點上，一項新的方案讓我們看到了希望的曙光。環境保護署官員2011年11月提出，將在政府補貼為以液化石油氣為燃料的公共輕型客車和計程車更換催化轉化器（該裝置可將車輛二氧化氮排放減少90%以上）的同時，依據新標準對上路行駛的液化石油氣和汽油車輛進行監控。

這一措施意味著，環境保護署不僅已經開始著力解決造成主要污染物高路邊濃度的最重要污染源，更將免費更換催化轉化器的「胡蘿蔔」與執法標準升級的「大棒」結合在一起。更令人欣喜的是，環境保護署證明了更換催化轉化器能提高車輛性能和燃油效率。若此舉將被引入立法，他們從立法會議員那裏獲得支持的幾率也大大增加。

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