謝沐璇

保育生物學的第一堂課，講著人口問題。 師：人口呈大幅增長的，往往是未開發或開發中國家。這是為什麼呢？ 生：未開發國家的經濟活動，以需要大量勞動力為主的一級產業居多，受經濟全球化影響，未開發國家成了人力及初級產物的供應者，在市場經濟的運作下，更難以擺脫、甚而加重大量人口需求的事實。全球的環境問題，根本而言來自人類，問題日趨嚴重也起因於人口持續增加。高人口增長率來自高出生率及低死亡率。目前的人口問題，普遍認為源於未開發、開發中國家的高出生率，世界組織不乏對高出生率國家提出警訊等頻繁動作。然而事實真是如此嗎？國外的教科書中說著：未開發國家或開發中國家，人口往往呈現大幅增長。這些國家，提供全球市場人力以及初級產物，也就是歐美及少數科技發達（如日本）以外的國家。我們試著想想非洲貧窮的國家，這些地區有些連年饑荒，育兒已經變成高成本的社會行為，但出生率卻不見下降，難道在生死邊緣掙扎偷生的人，不知道每個誕

「今年我才去了趟英國，拜訪英國國民信託組織(National Turst)、和由這個組織信託的幾個古蹟和景點。」，王老師微笑著說。這是一個盛夏的早上，我來到王鴻濬老師的辦公室，想和他聊聊台灣進行國民環境信託的近況。老師桌上擺放著由英國帶回來的冊子，封面印著National Trust，我知道自己找對人了。 國民環境信託是以民間的力量，進行自然及人文環境維護的工作。於1895年，英國的民間組織「共有地保存協會」，成功地將王室六千英畝的森林爭取成為共有地，開起了國民信託運動。隨著國民信託活動的發展，英國已有2.7%的土地交由民間組織信託管理，以Naional Trust為例，至今已擁有248000公頃的土地，相當於2.3個玉山國公園大小，成了英國民間最大的地主。目前英國、美國、加拿大、日本、巴拿馬、史瓦濟蘭等國家已逐漸發展出國民環境信託的理念，民間團體開始推行環境所有權或管理權的信託運動，

如果最近有機會駕車行經蘇花公路，或者搭一趟火車從宜蘭到花蓮，你會發現沿路與天相連的碧藍，在和平溪的出海口成了濁黃一片。觸目所及是工廠、鋼筋、水泥塊、堆積的砂石，砂石車和怪手在一旁轟隆隆的工作著。這是和平水泥專業區的現狀。台灣水泥公司在六月底的股東大會中，已經宣佈和平港將於七月峻工、於十月正式啟用。位於和平溪口的水泥專業，還有水泥廠、火力發電廠的工程，如火如荼地展開著。和平港一系列的爭端，暴露了台灣施行環境影響評估的缺失。......眼前的問題在於，港工程興建的影響範圍，遠大於6年前環境影響評估中的劃定。當漁民同和平港公司表達抗議時，和平港公司表示影響範圍已劃定、承諾事項也一一實行中，並無不法。雙方各持已見、並無共識。環評是以現有的少數已知、推斷未來的事。環評包含了不確定性，「測不準」也是可想而知。制度若是僵死，面對已不合宜的評估，如何將開發行為限制在環境承載的範圍內？解決程序衝突必須先在優

溝通是增進了解、發展共識、消除彼此誤會、尋求解決衝突模式的最好方法；相反的，溝通不良或沒有溝通時，立場可能被醜化、被誤解，誤會不得消弭，甚而開發行為因嚴重衝突事件而中斷。一般形成溝通不良的狀況有幾個原因：一、利益團體位於不同結構位階。因為結構位階不同、具有的權力不同，某一方可能認為並無溝通的必要。許多引起抗爭聲浪不斷的開發事件，如興核能四廠、建美濃水庫，都是主管機關夾帶高階的政治資源，乎視與地方、民意溝通的必要性，加劇衝突事件的強度。二、缺乏良善溝通管道。如，海峽二岸政府均視民間的辜汪會談為二方的溝通管道，進行政治協商或談判。三、缺乏良善溝通的手段。若溝通的過程中，充滿對對手情緒化的攻擊、挑釁，雖然能暫時消心頭恨，卻無益於衝突的化解。《環境影響評估法》規定，環境影響說明書審查通過後，必須在當地舉行公開說明會，說明開發活動可能造成的影響及承諾事件；而環境影響評估報告書送審前，必須在當地舉行公

當某一事件發生時，在利益團體間產生感覺上的或實際上的競爭，表示在實質上共同利益或興趣的差異，因而產生的衝突，就屬於利益衝突。開發和平港，施工過程必然造成環境落塵增加、海水濁度增加，動物棲地破碎化及全遭破壞、海洋生態及漁業活動之衝擊是必然的，這就屬實質可見的利益衝突。利益衝突可藉由彼此降低興趣門閥值(threshold)來取得共識。若希望對環境不造成任何影響，只有施行替代方案之零方案，也就是終止開發行為。在海洋環境的部份，可以陸上棄土取代不穩定的養灘計劃、以及海拋計劃，但因而陸運造成的交通問題、沿線居民安全問題、落塵污染面積擴大等問題，則要另外考慮評估以及良好的配套措施；更退而求其次，是改變海拋地點、及方法，以期能盡可能減少海拋土石污染水域的程度及範圍。至於陸上棲地破壞，保留綠帶或保留區是普遍的方法，利益團體間經常在最少寬度或最小面積的標準間來回取捨，以求不同利益或興趣的平衡點。目前僅740

當利益團體的立場，建構在具排外性的價值觀時，就會造成本質上的衝突。價值判斷衝突是所有衝突類型中，最難達成共識的部份。因為，價值觀是意識型態的具體表現，而意識型態的形成，累積於特定歷史時刻下社會結構的影響，這些影響則源於團體在社會中擁有的能力與特權程度。因為是過去的累積，推翻舊有的意識型態或價值觀，等於是對過去的否定，因此改變團體或個人的價值觀是件極不容易的事。而進行政策決議、規劃設計時，根深蒂固、難以更改的價值觀經常地出現，就形成衝突。在和平港開發案中，開發與否、或開發單位的施工方法選擇，最大的考慮因子即「經濟」因子，也就是「最省錢的方案就是最佳方案」。雖然在環境影響評估法，已明文規定開發行為的評估項目，應就物理及化學類(物化環境)、生態類(生化環境)、景觀類及遊憩類、社會經濟類、文化類，共五類分別進行。但對於開發行為引起的生態影響或社經文化影響，並不能用貨幣單位量計，亦即開發單位的成本效

資訊衝突源於利益團體間使用不同觀點、模式或方法來模擬、預測、解析資訊或數據。關於資訊衝突的調處，一般傾向於根據具公信力的第三團體提供意見以求解決之道；或藉由多次的案例經驗累積，發展雙方均可接受的模式、及數據解析的方法。但在台灣乃至全球各地的環境議題中，幾乎形成各利益團體分持不同專家意見對峙抗衡，再藉由不同的手段調庭或利益交換(Trade-off)，以獲得兩方或多方不同訴求下的平衡點。具公信力的第三團體幾乎難以尋獲；而利益團體間的興趣(interest)或訴求差異過大，欲發展均能接受的模式往往需求更長的時間，因而共識難成。許多開發案引爆的衝突，均以程序衝突及資訊衝突為大宗。在觀點的差異上，最主要涉及於生化環境影響的部份。人工養灘是個檢討舊有防止海岸侵蝕方法後，發展出的新進柔性工法，已受到許多新興國家注意，並隨經驗累積改進工法施用細則、增加施工考量因子、或兼行其它配套方案(如人工養灘外同時施建

因為司法權、法律解釋、監測標準、執行過程或紛爭處理程序尚未統一，所形成的即程序未定的衝突。面臨此類衝突，調停過程往往需要退出原來衝突的主體，往前處理程序上的問題。但立法或建立行事規範往往曠日費時，因此也常讓人感到無力的。和平港開發的環評報告書審查中，評審委員提出疑惑或建議；但開發單位利用程序上的優勢，解釋這些項目包含在劃規和平水泥工業區、或和平溪治理計劃的範圍中，早已通過審核，故不予回應。因和平港的開發只是和平工業區的一個附加計劃，從工業區位的劃定起涉及時程長，不同階段邀聘不同學者擔任環評委員，而學者間對影響範圍、程度往往有不相異的看法。對於審核結果已然通過，後階段聘任的審查委員只能以提出意見、並要求要開發單位將其意見條列。在和平港開發行為中，引起最大爭議的部份，即對海洋生態或漁業的影響程度。關於這個部份，團體間各說各話而引發衝突。最大的原因在於：現行法令中，限制開發的細項規定並不明確。我

和平水泥工業區專用港從實施環境影響評估至今，為時6年，卻一波三折。除了環境影響評估審查過程中，審查委員、地方主管機關、或環保團體對此案有諸多疑點或建議；養灘工程計劃書審查中，各單位也提出相當多的疑慮及建議；報章雜誌或學者、研究單位的評論；甚至花蓮地區漁民直接走上街頭的抗爭活動，都是衝突的行為的表現。和平港公司原預定於89年初完成啟用和平港，以配合預定於88年6月開始營運的和平水泥專區，而今不僅建港進度落後，只達完成海堤工程部份，但在今年6月仍有崇德地區漁民持續地提出抗議聲浪。就社會發展而言，衝突的時程愈加長，耗費的人力、物力也愈多，社會成本花費也愈高。廣泛來說，因為社會上資源少而不足分配；以及社會地位及價值結構上的差異，不和諧甚至敵對的互動即產生衝突。和平港開發的一連串衝突乃至於抗爭事件，說明和平水泥工業區專用港的開發行為，已經促成二個或以上的相關聯主體(利益團體，stakeholders

政府考量西部水泥礦權在八十六年屆滿，於民國七十三年委託中興工程顧問公司，進行花蓮壽豐以北地區設置水泥專業區之可行性，最後並量化評估選定秀林鄉和平村為最佳地點。民國78年5月22日，行政院函經濟部、經濟部函省政府、省政府函花蓮縣政府，謂和平地區已編定為水泥專業區工業用地，並公告停止所有權之轉移，開始徵收和平地區土地，以配和政府水泥產業東移的政策。水泥產業東移政策引發的下一個議題，即如何「東泥西運」。民國82經濟部完成《民營事業投資開發工業區內工業專用港輔及管理辦法》，為和平水泥工業區內的唯一的開發單位-台灣水泥公司-提供低利優惠貸款，其中七成由開發基金與交通銀行提供，為台泥提供建港經費來源。民國83年3月，和平工業區專用港環境影響評估審查有條件通過，審查結論中，對於港工程可能發生的災害、及棄土海拋對漁業的影響，要求提出應變及減輕對策，經事業主管機關，即經濟部工業局確認後始可核定。 和平港的第

台灣，06-09-2000(ETF)－6月8日下午二時在花蓮縣秀林鄉崇德村辦公室，由花蓮縣政府主辦一場和平港開發對漁業影響的協調會。會中和平港公司、崇德漁民自救會、花蓮縣環保局、花蓮縣漁業局、經濟部工業局、以及花蓮區漁會等相關單位均派員參加，由花蓮縣環保局長擔任主席。 經濟部工業局於民國79年即劃定花蓮和平地區為水泥專業區。因為交通及水泥運輸的考量，於83年提出興建和平水泥工業區專用港計劃，並於83年3有條件通過環境影響評估報告審查。而目前唯一進駐和平工業區的台灣水泥公司，在同年6月底，因未完成環評審查承諾事項即先行動工，造成激烈的產業、環保抗爭，並遭工業局勒令停工處份，限期內完成承諾及改善才得重新開工。 對於附近海域及漁業衝擊相關的承諾事項，主要包括：取消大量開發土方海拋計劃，兼施以養灘取代；由區漁會指示數量與地點放置人工魚礁；並依漁會指定時間拋放魚苗。目前和平港的工桯進度已超前，已完成