國土失序如何止血 民間辦論壇 談國土計畫功能分區、土地使用管制下一步 | 環境資訊中心

國土失序如何止血 民間辦論壇 談國土計畫功能分區、土地使用管制下一步

2021年05月11日
環境資訊中心記者 孫文臨報導

地狹人稠的台灣,土地是最昂貴的產品也是最珍貴的資源,多年來缺乏完整的土地規劃與管制,導致農地千瘡百孔、山林面目全非。《國土計畫法》通過5年以來,已完成全國國土計畫及縣市國土計畫,接下來將邁向最後階段,制定出功能分區與土地使用管制,預計要到2025年5月才能全面實行。

國土計畫要替滿是傷痕的國土止血療傷,但如何在過程中,保障民眾既有的土地使用權益?環境法律人協會與地球公民基金會8日舉行「國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制」論壇,邀各界集思廣益,盼找出落實國土永續的方法。

農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象。資料照。攝影:陳文姿。
農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象。資料照。攝影:陳文姿。

4年最後倒數 國土計畫取代區域計畫的最後一哩路

目前,台灣的土地分為國家公園土地、都市計畫土地、非都市計畫土地三類,分別依據《國家公園法》、《都市計畫法》及《區域計畫法》管理。其中以《區域計畫法》管理的非都市計畫土地為大宗,約占全國國土面積的八成以上。

「現況有種田就編為農地、有建築就編為建築用地。」環境法律人協會空間政策研究專員黃子芸表示,《區域計畫法》於1974年上路,當時以「現況使用」的方式編訂,並未進行土地資源盤整與規劃,長期下來導致台灣的國土逐漸失序。

經過20多年的討論,《國土計畫法》在2015年三讀通過,目標在十年內分三階段擬定全國國土計畫、縣市國土計畫、功能分區圖與管制使用規則,重新思考國土空間的永續利用,預計2025年5月全面施行,取代《區域計畫法》,對於非都市土地進行新的規劃與管制,對國家公園及都市計畫土地則較無影響。


現行《區域計畫法》的11種使用分區、19種使用地,未來將由《國土計畫法》的4種分區19種類別取代,改變我國土地使用管制方式。取自內政部簡報

根據全國國土計畫指導原則,既有的合法可建築用地在「不妨礙國土保安與農業發展」將續編為可建築用地,反之,若目前為建築用地,但在國土功能分區劃設完成後,將會「妨礙國土保安與農業發展」,地主的土地使用權益可能會受到限制。

《國土計畫法》也明載,國土功能分區圖確認後,原本合法的建築物與管制內容不符者,除准許修繕外,不得增建或改建,且地方政府認為有必要時,得限期遷移或變更使用,並應予適當補償;既有合法可建築用地變更為非可建築用地時,也應予適當補償。

「你的土地不只是你的土地」 私有權益與國土永續如何衡平?

民眾使用土地的合法權益,究竟是否將有所改變?內政部透過新聞稿強調不會,然而,政治大學地政系教授陳立夫指出,未來區域計畫的容許使用項目,將被國土計畫的各類功能分區取代,應該要有不同於現行的管制項目與強度,「如果跟現況一樣的話,就不需要國土計畫了。」但仍要看影響到哪些層面,並評估政府需要付出多少行政代價。

2025年國土計畫將取代現行《區域計畫》,改變我國土地使用管制方式。擷取自會議直播

2025年國土計畫將取代現行《區域計畫》,改變我國土地使用管制方式。取自內政部簡報

成功大學都市計劃學系教授趙子元表示,國土計畫要從現況的土地開發權益,去衡平出具有氣候變遷、韌性國土的空間規劃,「兩者的平衡很重要。」他建議在規劃階段要能保障民眾知情權與參與權,具體說明土地受到管制的原因。

「你的土地不只是你的土地。」趙子元說,土地雖然是私人財產,但土地的利用不只是個人的問題,也會影響周邊環境,若要回應成長管理與全球永續,一塊土地應不只是個人、國家,也是全球的土地。

「國土計畫必須落實國土治理的公益性與正當性,規劃只是一種手段,要能落實,重點在於制定合理且正當的補償,需要各方的對話與討論。」趙子元說。

環境法律人協會與地球公民基金會於8日舉行了「國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制」論壇,集思廣益盼找出落實國土永續的方法。

環境法律人協會與地球公民基金會8日舉行「國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制」論壇,邀請學者、公民團體與政府部門共商未來土地管制策略與權益保障制度。孫文臨攝

黃子芸也表示,國土計畫被賦予的期待,是讓台灣土地利用恢復秩序,若位於農業發展地區與國土保安地區內,可能就不適合蓋工廠、建築,「讓對的事情發生在對的地方。」

6萬多家丁建 合法工廠落在農業發展地區 難道全數退場嗎?

台北市立大學城市發展學系副教授鄭安廷則指出,「讓對的事情發生在對的地方很正確,但問題是,每個人認知的『對的事情』不一樣。」他表示,國土不是每個人的國土,也不是農委會的國土或環保署的國土,各方期待落差很大。

以「丁種建築用地」(丁建)為例,丁建為工業設施用地,現況在丁建上興建工廠為合法使用,但黃子芸就指出,「丁建上的工廠平均每三間就有一家有污染紀錄,裁罰總金額高達37億元,攤開違法紀錄,也與污染農地有高度重疊。」

黃子芸質疑,這樣的合法使用,是否就「不妨礙國土保安與農業發展」?若有妨礙,在國土計畫上路前,該如何擬定限制強度及補償方式,都需要各方對話,才能建立建立國土永續的把關機制。

環境法律人協會空間政策研究專員黃子芸

環境法律人協會空間政策研究專員黃子芸表示,國土計劃要讓對的事情發生在對的地方。孫文臨攝

在國土保安地區跟農業發展地區能不能做丁建?鄭安廷表示,「現地的工廠老闆一定會反對政府限制既有的合法土地使用權益,任何制度推動,如果讓大多數人感到受委屈,那最後就會推不下去。」但另一方面,「若每一個空間都要求丁建退場,對國土會更好嗎?真的有助於周邊農業使用嗎?其實我們也不知道。」

鄭安廷表示,經濟部立場其實也不鼓勵產業零星發展,因為產業只有集中發展,才能發揮內部效益,同時降低工業發展的外部性。

他建議,零星夾雜的丁建,應配合周邊的土地使用狀況做整體規劃。地方政府有發展構想,可以使用國土計畫工具去規劃,若地方政府沒有想法,國土管制機關才去介入處理。

臺北市立大學城市發展學系副教授鄭安廷

台北市立大學城市發展學系副教授鄭安廷指出,每個人認知的「對的事情」不盡相同。孫文臨攝

鄭安廷強調,問題不該只針對丁建,還有農業發展地區轉做住宅、交通用地,也是同樣的情況,政府應該制定通案處理原則,才能提高民眾的接受度。

地方繪製國土功能分區、中央擬定容許使用表 2024年才定案

營建署綜合計畫組科長蔡玉滿說,國土計畫的精神是以功能分區分類為主,現況非都(非都市土地)的使用地目將不再這麼重要,「但功能分區跟都市計畫不一樣,每個分區至少2公頃以上,還是會有零星夾雜的狀況,縣市政府要判斷如何去繪製功能分區圖。」

蔡玉滿指出,套疊縣市國土計畫後發現,大約有6000多公頃的丁建位於農業發展地區,保守估計約6萬家合法工廠 ,「若要這6萬家全部退場,會影響多少員工生計,國土計畫怎麼落實?」

根據統計,有高達6000公頃的丁種建築用地位於農業發展地區。擷取自會議直播

根據統計,有高達6000公頃的丁種建築用地位於農業發展地區。擷取自會議直播

蔡玉滿說,國土計畫不是在一張白紙上重新畫畫,上面已經有許多既有的使用狀況,「合法應保障繼續使用,如果政府認定應退場,那就要建立補償機制。」

目前內政部正在擬定《國土功能分區圖的繪製辦法》,預計6月實施,訂定出劃設原則,地方政府再根據原則,於年底前進行草案公展,並進行為期四年的國土功能分區繪製。

營建署綜合計畫組組長林秉勳就說,國土計畫必須有理想性,但也要與權利保障平衡,顧及可操作性、行政成本及民意接受程度,才能順利落實。他認為,既有合法的土地使用,原則上維持使用會比較容易,「但國土計畫可以針對新的使用來管制,在不適合的地方,就不要再允許變更為丁建。」

若要合法的丁種建築用地退場,政府要付出多少代價?有無必要?林秉勳強調,目前還在研究尚無定案。他說,土地使用管制規則與容許使用情形表,涉及的範圍最大,會直接影響民眾權益,一直在持續討論,但要到最後階段,功能分區大致完成劃設後才會公布。

功能分區完成劃設的期限為2025年5月,管制規則則預計2024下半年才會定案。

為確保民眾參與,內政部營建署也積極進行資訊公開,開設全國國土計畫專區縣市國土計畫專區國土功能分區劃設專區土地使用管制專區國土永續發展基金專區鄉村地區整體規劃專區,將所有會議紀錄公開上網,讓國土規畫的過程公開透明。

《國土計畫法》第32條:

「直轄市、縣(市)主管機關公告國土功能分區圖後,應按本法規定進行管制。區域計畫實施前或原合法之建築物、設施與第二十三條第二項或第四項所定土地使用管制內容不符者,除准修繕外,不得增建或改建。當地直轄市、縣(市)主管機關認有必要時,得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移,其因遷移所受之損害,應予適當之補償;在直轄市、縣(市)主管機關令其變更使用、遷移前,得為區域計畫實施前之使用、原來之合法使用或改為妨礙目的較輕之使用。

直轄市、縣(市)主管機關對於既有合法可建築用地經依直轄市、縣(市)國土計畫變更為非可建築用地時,其所受之損失,應予適當補償。

前二項補償方式及其他相關事項之辦法,由中央主管機關定之。」

作者

孫文臨

又名小鹿,經常把筆搬來搬去,喜歡潛水、爬山、旅行、音樂、文學、電影、煮咖哩、吃甜點...族繁不及備載。身而為人有點抱歉,也以鹿刻Luke為名寫字,努力辨識海中每一滴水的真名。