地狹人稠的台灣，土地是最昂貴的產品也是最珍貴的資源，多年來缺乏完整的土地規劃與管制，導致農地千瘡百孔、山林面目全非。《國土計畫法》通過5年以來，已完成全國國土計畫及縣市國土計畫，接下來將邁向最後階段，制定出功能分區與土地使用管制，預計要到2025年5月才能全面實行。
國土計畫要替滿是傷痕的國土止血療傷，但如何在過程中，保障民眾既有的土地使用權益？環境法律人協會與地球公民基金會8日舉行「國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制」論壇，邀各界集思廣益，盼找出落實國土永續的方法。
4年最後倒數 國土計畫取代區域計畫的最後一哩路
目前，台灣的土地分為國家公園土地、都市計畫土地、非都市計畫土地三類，分別依據《國家公園法》、《都市計畫法》及《區域計畫法》管理。其中以《區域計畫法》管理的非都市計畫土地為大宗，約占全國國土面積的八成以上。
「現況有種田就編為農地、有建築就編為建築用地。」環境法律人協會空間政策研究專員黃子芸表示，《區域計畫法》於1974年上路，當時以「現況使用」的方式編訂，並未進行土地資源盤整與規劃，長期下來導致台灣的國土逐漸失序。
經過20多年的討論，《國土計畫法》在2015年三讀通過，目標在十年內分三階段擬定全國國土計畫、縣市國土計畫、功能分區圖與管制使用規則，重新思考國土空間的永續利用，預計2025年5月全面施行，取代《區域計畫法》，對於非都市土地進行新的規劃與管制，對國家公園及都市計畫土地則較無影響。
根據全國國土計畫指導原則，既有的合法可建築用地在「不妨礙國土保安與農業發展」將續編為可建築用地，反之，若目前為建築用地，但在國土功能分區劃設完成後，將會「妨礙國土保安與農業發展」，地主的土地使用權益可能會受到限制。
《國土計畫法》也明載，國土功能分區圖確認後，原本合法的建築物與管制內容不符者，除准許修繕外，不得增建或改建，且地方政府認為有必要時，得限期遷移或變更使用，並應予適當補償；既有合法可建築用地變更為非可建築用地時，也應予適當補償。
「你的土地不只是你的土地」 私有權益與國土永續如何衡平？
民眾使用土地的合法權益，究竟是否將有所改變？內政部透過新聞稿強調不會，然而，政治大學地政系教授陳立夫指出，未來區域計畫的容許使用項目，將被國土計畫的各類功能分區取代，應該要有不同於現行的管制項目與強度，「如果跟現況一樣的話，就不需要國土計畫了。」但仍要看影響到哪些層面，並評估政府需要付出多少行政代價。
成功大學都市計劃學系教授趙子元表示，國土計畫要從現況的土地開發權益，去衡平出具有氣候變遷、韌性國土的空間規劃，「兩者的平衡很重要。」他建議在規劃階段要能保障民眾知情權與參與權，具體說明土地受到管制的原因。
「你的土地不只是你的土地。」趙子元說，土地雖然是私人財產，但土地的利用不只是個人的問題，也會影響周邊環境，若要回應成長管理與全球永續，一塊土地應不只是個人、國家，也是全球的土地。
「國土計畫必須落實國土治理的公益性與正當性，規劃只是一種手段，要能落實，重點在於制定合理且正當的補償，需要各方的對話與討論。」趙子元說。
黃子芸也表示，國土計畫被賦予的期待，是讓台灣土地利用恢復秩序，若位於農業發展地區與國土保安地區內，可能就不適合蓋工廠、建築，「讓對的事情發生在對的地方。」
6萬多家丁建 合法工廠落在農業發展地區 難道全數退場嗎？
台北市立大學城市發展學系副教授鄭安廷則指出，「讓對的事情發生在對的地方很正確，但問題是，每個人認知的『對的事情』不一樣。」他表示，國土不是每個人的國土，也不是農委會的國土或環保署的國土，各方期待落差很大。
以「丁種建築用地」（丁建）為例，丁建為工業設施用地，現況在丁建上興建工廠為合法使用，但黃子芸就指出，「丁建上的工廠平均每三間就有一家有污染紀錄，裁罰總金額高達37億元，攤開違法紀錄，也與污染農地有高度重疊。」
黃子芸質疑，這樣的合法使用，是否就「不妨礙國土保安與農業發展」？若有妨礙，在國土計畫上路前，該如何擬定限制強度及補償方式，都需要各方對話，才能建立建立國土永續的把關機制。
在國土保安地區跟農業發展地區能不能做丁建？鄭安廷表示，「現地的工廠老闆一定會反對政府限制既有的合法土地使用權益，任何制度推動，如果讓大多數人感到受委屈，那最後就會推不下去。」但另一方面，「若每一個空間都要求丁建退場，對國土會更好嗎？真的有助於周邊農業使用嗎？其實我們也不知道。」
鄭安廷表示，經濟部立場其實也不鼓勵產業零星發展，因為產業只有集中發展，才能發揮內部效益，同時降低工業發展的外部性。
他建議，零星夾雜的丁建，應配合周邊的土地使用狀況做整體規劃。地方政府有發展構想，可以使用國土計畫工具去規劃，若地方政府沒有想法，國土管制機關才去介入處理。
鄭安廷強調，問題不該只針對丁建，還有農業發展地區轉做住宅、交通用地，也是同樣的情況，政府應該制定通案處理原則，才能提高民眾的接受度。
地方繪製國土功能分區、中央擬定容許使用表 2024年才定案
營建署綜合計畫組科長蔡玉滿說，國土計畫的精神是以功能分區分類為主，現況非都（非都市土地）的使用地目將不再這麼重要，「但功能分區跟都市計畫不一樣，每個分區至少2公頃以上，還是會有零星夾雜的狀況，縣市政府要判斷如何去繪製功能分區圖。」
蔡玉滿指出，套疊縣市國土計畫後發現，大約有6000多公頃的丁建位於農業發展地區，保守估計約6萬家合法工廠 ，「若要這6萬家全部退場，會影響多少員工生計，國土計畫怎麼落實？」
蔡玉滿說，國土計畫不是在一張白紙上重新畫畫，上面已經有許多既有的使用狀況，「合法應保障繼續使用，如果政府認定應退場，那就要建立補償機制。」
目前內政部正在擬定《國土功能分區圖的繪製辦法》，預計6月實施，訂定出劃設原則，地方政府再根據原則，於年底前進行草案公展，並進行為期四年的國土功能分區繪製。
營建署綜合計畫組組長林秉勳就說，國土計畫必須有理想性，但也要與權利保障平衡，顧及可操作性、行政成本及民意接受程度，才能順利落實。他認為，既有合法的土地使用，原則上維持使用會比較容易，「但國土計畫可以針對新的使用來管制，在不適合的地方，就不要再允許變更為丁建。」
若要合法的丁種建築用地退場，政府要付出多少代價？有無必要？林秉勳強調，目前還在研究尚無定案。他說，土地使用管制規則與容許使用情形表，涉及的範圍最大，會直接影響民眾權益，一直在持續討論，但要到最後階段，功能分區大致完成劃設後才會公布。
功能分區完成劃設的期限為2025年5月，管制規則則預計2024下半年才會定案。
為確保民眾參與，內政部營建署也積極進行資訊公開，開設全國國土計畫專區、縣市國土計畫專區、國土功能分區劃設專區、土地使用管制專區、國土永續發展基金專區、鄉村地區整體規劃專區，將所有會議紀錄公開上網，讓國土規畫的過程公開透明。
「直轄市、縣（市）主管機關公告國土功能分區圖後，應按本法規定進行管制。區域計畫實施前或原合法之建築物、設施與第二十三條第二項或第四項所定土地使用管制內容不符者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）主管機關認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移，其因遷移所受之損害，應予適當之補償；在直轄市、縣（市）主管機關令其變更使用、遷移前，得為區域計畫實施前之使用、原來之合法使用或改為妨礙目的較輕之使用。
直轄市、縣（市）主管機關對於既有合法可建築用地經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非可建築用地時，其所受之損失，應予適當補償。
前二項補償方式及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」
