隨著農電的潛力與發展機會逐漸被各國重視，德國、日本和美國在這方面的努力值得注目。雖然日本因早期民間的投入較早展開農電發展，但整體來看，這三國的農電政策仍在起步階段，於再生能源的佔比尚低。
不過，這些國家已開始建立法律與政策架構，制定相關制度與規範，並提供鼓勵措施，以及投入國家資源進行研究開發，以促進農電發展，顯示出這些國家對農電的重視。儘管三個國家在政策核心價值、發展路徑和農電型態等因背景環境差異而有所不同，但他們之間仍存在幾個共同的發展特點：
- 以農業為核心的農電已成為再生能源發展的取徑之一。
- 建立再生能源設施利用農地資源的具體通用規範。
- 為了保護農業和農地資源，建立相關法規及具體的技術與管理規範準則，減少對農業和農地的潛在影響，甚至促進農村和農業的進一步發展。
在我國，社會各界對於在農地上設置再生能源設施的看法仍有分歧。除了目前積極推動的漁電共生外，農業部門原則上尚不贊同在農地上設置共生型的再生能源設施。由於農地資源珍貴，農業部門持謹慎態度，這樣的做法值得理解與支持。然而，無論是在氣候變遷還是國際管制的架構下，我國都無法避免推動再生能源的責任，民眾對此也有高度的認同與共識。同時，若未達到減碳目標，極端氣候同樣會對農業生產、環境和農地造成重大衝擊。
許多國人擔心，由於電力產業收益較高，若開放農電將會導致農民棄農。但除了考慮是否能透過制度規範解決外，我們也必須正視台灣農業當前面臨的挑戰，如勞動力老化與不足、耕地閒置、收益低下等問題。
多數小農為了生計，還需兼職賺取農業外收入以維持生計。因此，農電事實上有可能成為兼業支持農民收入的選項之一，協助農民增加收入與穩定生計，並使農民有更多精力與資源投入提升農業技術與管理能力，進一步改善農民生活與農業發展。
如果我們認同發展再生能源是必然的趨勢，那麼在我國的現狀條件下，如同已經開始發展的漁電，農地將需承擔部分設置，才能達成淨零轉型的政策目標。雖然各界對再生能源配比與農電型式仍存在顯著的分歧與討論空間，但與其爭論「是否」要發展農電，不如聚焦於「如何」確保這些設施不損及農地資源，甚至可以促進農業和農村的發展。
當然，我們不應忽視農電可能對農業及其資源帶來的影響，因此必須建立完善的制度和監管措施，以避免或減緩這些衝擊。從其他國家的經驗中，我們可以看出，我們應為未來的發展做好準備，且理解農電的推展是一個漸進且需不斷學習調整的過程。本系列文章介紹了美國、日本和德國的政策制度，提供了許多值得學習的經驗和做法。
田中蓮和Chatzipanagi等人的研究，也對建立農電體制提出了寶貴建議。雖然我們無法直接套用這些國家的做法，但可以在考量台灣特殊環境的前提下，借鑒這些經驗。接下來，筆者將依據國外案例和研究，結合台灣現況，提出幾項初步建議。
一、根據自身的條件建立核心政策價值與發展取徑
農地一旦流失或遭受破壞，其復原不僅耗時且成本高昂，甚至可能無法逆轉。因此，我們應謹慎面對在農地上設置再生能源設施。首先，我們應思考發展的核心目標是什麼？
是要像日本一樣，以促進農村與農業發展為目的，還是像德國和美國，著重農地與農業資源的保護？或是兩者皆是。一旦確立共識後，就需為核心目標建立完善的法律與政策架構，設定具體的國家目標和發展路線圖，來引導未來的方向。此外，從日本的經驗中可見，為達成減碳目標，政府部門全面檢視現有政策，將相關政策整合到各個部門，提出協同方案，以應對國家所面臨的多重挑戰。因此，我國在推動農電發展時，應優先討論並確立這些關鍵議題。
二、建立具體通用的農地利用規範
在釐清第一步之後，接下來就必須處理農地利用的問題。我們不可能允許所有農地都設置再生能源設施，因此需要思索與制定明確的標準：哪些農地可以設置？應以何種方式設置？這些判斷的依據和標準是什麼？設置的規模應控制在多大範圍內？美國、日本和德國已針對這些問題建立了法律基礎，訂定農地許可類型、發展的整體與個案規模、農電型態以及技術和管理規範。
以美國為例，是以土壤品質作為評估是否能發展農電，以及發展過程是否損害農地的基準。他們也設立協商機制，透過跨部會合作，隨著經驗和結果累積不斷調整政策制度。反觀我國，目前仍缺乏普遍適用的具體規範，僅有原則性的宣示，以及透過正面表列與專案許可的方式處理。因此，筆者建議應建立一個具法律基礎的規範，確認相關的設置規則，確保農地資源的永續利用。
三、建立從設計到除役全過程管理監督規範
為了確保光電案場從設計、建置、運營到除役的過程中，農地資源能持續保持農用品質，我們需要根據我國的條件進行詳細規範。尤其經濟部能源署為推動地面光電，強調光電設施在除役後應能恢復農業用途。這涉及恢復農用的核心標準為何？並據此制定具體指引、技術規範和監管規則，並確實落實，才能保障農地資源的品質，也有助案場審查的評估允許，以及對後續管理與監督的執行。這正是目前我國在推動農電設施時的重要缺口，也是許多學者與NGO團體急切呼籲改善的部分。
現有的相關辦法與原則指引等[1]，多是簡要原則性，缺乏整合與整體性思考，也有許多面向的缺漏，涵蓋週期與範疇也非常有限，更缺乏具體的技術規範，僅涉及地景影響、基樁施工、水質維護、除草劑使用、結構安全和日照等議題。而規範的效果如何以及是否有科學根據，還是另一個議題。蔡耀賢、洪百陞、向為民曾基於國外研究與自身專業經驗，針對地面光電的施工和運營過程提出初步建議；此外，台灣環境規劃協會於2024年8月發布的「共榮光電規劃指引」中，也針對農電提出了一些建議。因此，筆者認為，我們應參考國外的成功經驗，同時邀集相關領域的專家，制定具法律效力、完整、具體的技術規範，並透過定期滾動檢討來逐步完善。
四、解決農業為主體的發展障礙
我國現階段農業用地上的再生能源設施，案場設計都是以能源為中心，再尋求農漁民合作，而非優先考慮農業需求。這種以大型企業投資為主的模式，與我國多數小農和代耕機械化耕作的農漁業生產方式有本質上的差異，加上作物經營模式不同，使得這類案場在營運時很難真正落實農業活動，且不易找到適合的農民來經營。
從美國的案例報告中也可以看到，農電多是由太陽能開發商推動的，而非根據農民的需求進行設計，因此農民的操作偏好往往未被考慮，因此太陽能所有者、運營商、農業從業者間需求的相容性和靈活性是重要課題。反觀日本和德國，都非以大型商業案場為主，或兼顧不同規模的經營者，這或許能解釋為何我國目前的推動模式難以奏效。因此，若能建立一個更適合小農的商業模式，將有助於推動農村振興和農光互補的發展。
另外，歐盟的研究指出，農業與能源結合可能會帶來一些挑戰，如農業給付、土地稅金、農地租金上漲及產量減少等問題。因此，需解決這些不利影響的相關制度，在我國類似議題包括農民與農保資格、相關土地稅率與優惠、農業補貼與獎勵制度等。
目前，我國不同類型的農漁電、屋頂光電或微水力等設施都有不同的管制規定，其中一些規定會對推動農電造成障礙。例如，有些休閒農業設施若要在屋頂設置太陽能設備，可能需要變更土地用途，特定農業區不允許設置微水力發電，且水資源通常由政府部門擁有、「行號之資本主、合夥人」或無農業耕種事實皆會喪失農保被保險人資格等，這些都可能影響農民的參與意願。此外，農電發展的另一大障礙是高昂的初期投資成本，這通常超出當地農民的承擔能力。
上述議題是全球許多國家都面臨的挑戰，需要透過激勵措施、綠色給付或其他方式來支持農民投入農電。最後，農業與電力行業的整合經營是一個專業領域，因此無論是在設計規劃還是實際營運過程中，都應該建立支持性服務團隊，提供專業的諮詢、協助與陪伴，幫助農民順利進行農電項目，並提升他們的投入意願。
五、投入跨領域整合研究
農電作為一項新興技術系統，若要制定出實用且可行的政策，必須進行深入且廣泛的研究與調查。尤其是農電涉及的領域非常廣泛，涵蓋農業、生態服務、土壤、動植物、授粉、棲地、能源等多個方面，而這些領域中的每一個因素，都會隨環境條件差異而隨之變化，形成複雜的交互作用。因此，在農電技術系統的發展過程中，應投入相關的研發和試點計劃，積累知識與數據，對於未來的政策制定與制度建置將有幫助。
然而，我國目前在農電領域的研究投入顯然不足，且大多數資源和努力都是由各個部門獨立進行，缺乏有效的整合與協同合作，將可能導致各部門的決策或制度相互阻礙，無法達成協同效應，甚至可能造成政策落實上的衝突，影響整體推動的效率與成效。
結語
根據筆者的觀察，許多關心農業的國人並不支持在農地上設置再生能源設施。我們深刻理解農地資源的珍貴，也感同身受大家想保護農業與農地的態度，因此我們同樣支持在可行的情況下，應盡可能、最大程度地保留農地。
然而，正如先前所述，面對氣候危機對農業的重大威脅、國際管制的壓力以及農業本身長期以來的困境，協同推動農業與再生能源發展或許是一條可行之路，讓農電的推動不僅為農村注入新的活力，也能為農業帶來新的支持機會。
推動農電不是一條可以一步到位的道路，而是需要漸進且細緻的規劃、試驗與實作。根據日本的研究，不良的農電做法可能影響農民與社會大眾的支持度，因此，我國農業、能源與國土部門應在保持審慎態度的同時，針對法規和制度規範提前為未來發展做好準備，確保農電能夠在適當的地點、以合適的方式，進行有序的發展。
我們可從階段性、小規模的形式逐步推展，例如優先在部分廢耕地上發展如蔬菜、養蜂和畜牧等，這些作物在其他國家已有較多實證研究與成功案例支持。我國也應容納不同規模的農電型態，包括小農個體、自有型開發、合作社模式、到較大型規模等，以因應不同的農業環境與市場條件。最終，透過實務經驗和研究，持續檢討與調整發展策略、政策與制度規範，從而實現農業、農村與再生能源共生共榮的理想。
註釋
[1] 請參考「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第八章、「地面型太陽光電設施景觀及生態環境審定原則」、「農田水利會灌溉蓄水池持設置太陽光電設施管理原則」、「陸上魚塭設置綠能設施注意事項」，或地方政府建立之指引，如「嘉義縣政府太陽光電設置推動指引」等。
另外，農委會（現為農業部）亦於2015年8月25日以農企字第1040012614號函示，依農業統計年報該等作物近三年產量平均值之七成估認最低生產量，作為合理農業經營之查核標準。
參考資料
- 臺大風險社會與政策研究中心（2023年7月17日），2023淨零轉型民意調查
- 農業部（2017年4月），多贏－－農電能共榮發展。
- 農業試驗所技術服務季刊（2019年12月），不利農業經營之農地發展太陽能光電廠對環境影響初探
- 田中蓮（2024年），ソーラーシェアリングの 国際動向を知ろう。
- European Commission（2022年5月5日），Agri-photovoltaics (Agri-PV): how multi-land use can help deliver sustainable energy and food
- Global Environment Facility（2024年），AGRIVOLTAICS. 66th GEF Council Meeting
- The 5 Cs of Agrivoltaic Success Factors in the United
States: Lessons From the InSPIRE Research Study
