自從柯文哲市長上任以來，積極推動開發社子島，並已於（2016年）7月份公開展出「變更臺北市士林社子島地區主要計畫案」與「擬訂臺北市士林社子島地區細部計畫案」（以下兩者簡稱為社子島開發計劃）。計劃案既然已擬出，社子島開發的討論焦點就難免落在規劃相關細節。8月25日，台北市都市計劃委員會對社子島開發計劃進行第二次審議，陳良治委員質疑開發計劃「根本問題還未討論前，就討論細部計劃，好像鬼打牆」，引發了身兼都委會主席的副市長林欽榮的怒氣，說：
你的生命沒有在這案子……不要漫無目的批判，抹煞過去市長公務員的努力……一切心意都是向上的話，我覺得天地皆可容！
很遺憾，主導社子島開發案的林副市長聽不進都委會委員的質疑。然而，除了陳良治之外，也不乏其他委員質疑社子島開發計劃的根本問題，這表示，該計劃的確問題重重。
都委會委員們的質疑絕對不無道理，而且乃絕對必要，因為，社子島開發計畫規模龐大，事關重大，牽涉4,228戶，11,135人，在投入巨額公帑與社會環境成本之前，必須釐清其必要性與正當性。近年來，台灣各地都市計劃爭議不斷，綠地、農地、以及傳統社區聚落因工業或都市開發而被迫消失，然而許多計劃案並未達到原本設定之開發目的，後果輕則製造出大量閒置空間，重則因強制土地徵收而導致家破人亡。輕率不當的土地開發，是對人道與環境的雙重迫害。
要強調，許多專業者對社子島開發案的質疑，並非是反對任何開發，而是反對不當、無必要之大規模開發。社子島居住品質的相關問題的確應儘速解決，但解決方案絕不必然是以推土機剷平一切的開發模式。
在這篇文章中，我不討論社子島開發計劃的種種細節問題，而將焦點拉回其正當性與必要性，討論為何開社子島開發計劃會引發質疑，指出計劃的種種疑義。這些疑義，都已由專業者都市改革組織在公展期間向北市府提出，並於7月29日都委會對社子島開發計劃第一次的審議會議中報告。北市府也已回應部分質疑，然而，多是制式敷衍，完全未能釐清疑義，本文也將一並討論。
社子島有高強度開發之必要嗎？
依據國發會對民國103-150（2014-2061）年的推估，至社子島開發計劃年期結束之130（2041）年時，台灣人口總數將由目前約2,350萬減至2,200萬；此外，102年公告之「全國區域計畫」預測台北市人口呈負成長趨勢，推估115（2026）年人口將減至252萬人；同樣地，臺北市政府主計處98年「臺北市人口消長研究」也推測，112（2023）年人口自然增加率以及社會增加率與為負成長。然而，社子島開發計劃卻將為未來居住人口由目前的11,000人提升至32,000人（本為34,000，但在昨日北市府簡報中微幅減少2,000人）。在台灣總體人口以及台北市人口呈現明顯萎縮的負成長趨勢下，計劃中所多出人口將從何而來？
此外，在柯文哲市府團隊著手進行社子島開發計劃之前，社子島臨基隆河對岸的「北投士林科技園區（洲美地區）都市計畫」就已規劃15,000的居住人口及35,000的科技產業就業人口。該開發計畫仍在進行，目前第一期工程進度才進行約6%。在台北市人口萎縮的趨勢之下，同時週邊已有大規模開發案進行、且尚未見成效的情況下，社子島真的有必要高強度開發嗎？未來人口真有可能增長為現有的三倍嗎？
當前，社子島的違建問題的確需要解決，社子島開發計畫所設定的開發總量與開發強度背後的邏輯令人不解。目前計劃所根據的「生態社子島」方案，在2016年2月底所舉辦的「社子島開發方向i-voting」中所呈現的平均容積為160%；但是，2016年4月底北市府卻逕行宣布提高至220%。在台北市人口遞減，沒有進一步住宅需求的情況下，實在看不到220%開發強度的必要性與正當性。
針對開發強度的質疑，北市府的回應是：「新增住宅區，有助於紓解市區人口壓力及提升環境品質」。換句話說，其邏輯是：社子島高強度開發之目的乃吸引台北市其他人口密集地區的人離開，以利環境品質之提升。然而，以此來合理化社子島高強度開發，完全不具說服力。
提升台北市整體居住環境品質當然重要，但台北市區並非人口過多之貧民窟，環境品質不佳與「人口壓力」絕非直接相關，再加上台北市空屋率高達13.4%（99年調查），環境品質不佳很大原因是水泥叢林中綠地等休閒空間不足。以此而言，北市府的回應乃自打嘴巴，因為，保留社子島原有的綠地（包括農地），對台北市整體環境品質才有助益，開發減少綠地則是有害。台北市的某些老舊社區或許有居住面積過小的問題，但解決方式是住宅更新，而非人口遷出。因此，以「紓解市區人口壓力及提升環境品質」來解釋為何社子島要開強度開發，非常牽強。
安置問題造成居民焦慮
讓在地居民最焦慮的，其實並非規劃的細節問題，而是開發後是否還可以在社子島安居樂業，特別是那些有屋無地、無屋無地相對弱勢居民的安置問題。因個別家戶的社經及分戶的條件不同，在地居民的安置計劃必須建立在完整、全島性的家戶社會經濟調查的基礎上，才能真正落實安置的居住正義。
台灣的區段徵收，常常伴隨非人道的強拆與迫遷，例如，近日行政院長又宣布讓大埔張藥房家原地蓋回，就是一個血淋淋的教訓。對社子島全面的家戶調查，不可不做，且要儘快進行，北市府規劃團隊必須關注弱勢戶在未來規畫下的處境，才能具體回應現住居民的焦慮不安。
社子島開發計劃違背其所宣稱之「成長管理」與「緊密城市」原則
北市府宣稱社子島開發計劃之規劃原則及目標之一為「運用智慧成長管理」，並在空間規劃上，以「緊密城市」為規劃方法。但我必須指出，在台北市人口萎縮、空屋率高的脈絡下，成長管理（growth management）與緊密城市（compact city）這兩個基於西方人口成長脈絡下發展出的規劃概念，根本不適用。社子島開發計劃亂用西方規劃概念，顯見北市府規劃團隊不是不了解「成長管理」與「緊密城市」的內涵，就是忽略台北市的現實脈絡。
退一萬步言，即便我們假設台灣與台北市人口仍然成長，社子島開發計劃是違背其所宣稱之成長管理及緊密城市規劃原則的。首先，成長管理，乃是在區域的尺度與環境容受力概念下，對開發總量與開發範圍進行管制，強調抑制都市蔓延及投機性的土地開發。再者，緊密城市，則是成長管理的空間規劃手段之一，指在都市人口成長、有開發需求的情況下，必須先著眼於都市內部的土地來進行「再開發」（因此與「填入開發」（infill development）這個概念有密切的關係），以增加原有城區之人口密度的方式，來避免開發市區外圍的綠地（包括農地）。若台北市真的面臨人口成長，那麼成長管理的手段應是先開發市區內曾被開發但閒置的空地（例如平面停車場），或是設法利用台北市大量閒置的空屋；最不該做的就是開發現有的綠地。社子島有大量台北市難得未開發的綠地與農地，應優先保留，大規模開發社子島根本是違背成長管理原則與緊密城市的精神；更何況，台北市早已沒有「成長」需要管理。
針對這個質疑，北市府的回應是：
計劃乃依據「台北市綜合發展計劃（民國八十一年）指導，並未違背成長管理原則」；台北市綜合發展計劃提出「應致力於社子島遊憩休閒功能之發揮……配合本區自然生態景觀之風貌，創設親水性之休閒遊憩空間，以滿足市民休閒需求。
如此回應，讓人懷疑北市府規劃團隊不明白何謂「成長管理」，且又自打嘴吧。其實，社子島本身不需開發就已經具備休閒遊憩功能（例如島頭公園、堤上的腳踏車道、以及堤防外的兩個溼地，以及大量的農地）；而且，休閒遊憩並不需要住宅開發來提供。市府又指：「本計劃依循綜合發展計劃為上位指導……將現狀失序失控的開發狀態納入計劃管理」。社子島的確有許多問題需要解決，但失控的絕不是現狀，而是在無正當需求下仍然強勢進行的不理性開發計劃。
針對「成長管理」的爭議，市府作天進一步回應：「社子島發展計劃非屬新訂或擴大都市計劃，且依據本市發展計劃指導，不適用成長管理原則」。如此回應更讓人傻眼：一下宣稱成長管理，一下又說不適用，顯示北市府規劃團隊對成長管理這個概念並無了解。
社子島開發計劃違背民主原則
社子島開發計畫涉及龐大的公共投資，理應設計嚴謹的參與機制，並擴大公民參與，然而，卻欠缺地方參與的民主基礎。雖然北市府自2015年6月開始在社子島陸續舉辦了多次的鄰里「說明會」，並於2016年2月舉辦「社子島開發方向iVoting」，但我們要強調，目的僅為「說明規劃內容」的會議，並非真正的「地方參與」也非「溝通」，而市府操作iVoting的方式也絕非「住民自決」。
首先，北市府早先逕行規劃並對民眾「說明」的三個方案（運河社子島、生態社子島、咱ㄟ社子島）欠缺民意基礎，並未充分納入在地民眾意願。據我們所知，地政局曾對社子島半數以上的2,400家戶進行問卷調查，其中九個聚落的半數以上家戶都希望就地改建。然而，這樣的多數民意卻未發展成規劃方案（例如，以開發許可制與就地改建模式來提升環境品質，解決社子島問題），也未反應在任何一個上述方案中。
究竟為何「就地改建」未被納入方案？市政府回應是：「就地改建因仍需負擔公共建設且無安置住宅配套措施，故未獲民眾支持」。這樣的回應完全沒有說服力。根據上述地政局的調查，若民意的確傾向就地改建，那麼未獲民眾支持並非「就地改建」，而是「沒有配套措施」！市府也說明，當初「調查民眾開發方式（就地改建）意願時，僅為初步意向徵詢，並未提出相關配套措施」。那麼，正是因為配套措施沒有規劃，所以民眾無從判斷是否支持，而並非不支持。而且，北市府因先針對「就地改建」的方向做規劃後，再來進一步了解民眾支持與否，不該在未提出相關規劃內容之前，就驟下結論。
再者，要求社子島在地居民以iVoting就三個不具民意基礎的方案擇一，不具民主意義，更無法反映當地民意。市府規劃之三個方案彼此之異同，從未見系統性的討論與比較，除了「咱ㄟ社子島」有較明確維持現有紋理的意圖，另兩個方案則完全看不出其中心意義，因其沒有針對問題出發，失去了規劃核心價值，也因此，才會莫名其妙地以「運河」為規劃主軸，或是以難以引起地民眾共鳴的「生態」為名。因為三方案的產生過程太過隨意草率，不要說是在地民眾難以理解，連規劃專業者也難以系統性地評估三者之利弊得失。
在居民不了解三方案的內涵與異同的情況下，且在大量反彈聲浪中，北市府卻堅持於2016年2月所舉辦「社子島開發方向iVoting」。結果是，高達六成五的在地居民沒有投票（投票率僅35.16%），且三個方案之一的「生態社子島」僅獲兩成票數，顯示地方對整個規劃過程的不滿以及不信任。但遺憾的是，北市府並未看清現實且自我感覺良好，在iVoting結束後的記者會中，林欽榮副市長說：「i-Voting的結果清楚地呈現了居民的意願」，又說，「其中，針對開發朝向生態方向的比例，已經有達到六成以上的共識」。這可說是睜眼說瞎話，嚴重誤導。
社子島開發計劃不利於高齡化趨勢
台灣邁向高齡化社會已是不爭的事實，而前述國發會的人口推計報告提醒我們：台灣必須正視高齡化的社會與空間議題。社子島長期禁限建成為都市邊陲的結果是，一方面相對台北市其他地區更加高齡化，另一方面卻也維續了傳統社會的社區鄰里感，以及長者參與農作與非正式經濟的活動能力。社子島曾是大台北地區最重要的蔬菜供應地，目前仍有大規模的耕作活動，這不僅有利於延續長輩的活動力，也有利於台北市田園城市的規畫。
換句話說，當前的社子島具備了高齡化社會所需要的「在地安老」（aging in place）及「活力樂齡」（active aging）的空間支持。但社子島開發計劃卻完全未對農業文化地景有所著墨，而且，與農業密切相關的水圳灌溉系統都將被取代；再者，社子島開發計劃將以區段徵收進行，將造成的現有的社會關係與空間支持瓦解，不利於台北市因應高齡社會的挑戰。
社子島開發計劃危害文化資產
正因為長期禁限建，社子島仍保留與市區非常不同之聚落文化，既存的各個聚落，各具備不同且豐富的文化特質。然而，社子島開發計劃只提及保存少量單棟建築物（包括5棟「歷史建築」與兩個「地方信仰中心」），並未考量整體的聚落保存，也未提及無形文化資產，例如與聚落社會密切相關之民俗祭典、以及ICOMOS魁北克宣言所論及之「場所精神」。
社子島各聚落內的宗族及社會組織，以及實質空間路徑與節點，都是維續社子島民俗祭典的重要關鍵，但社子島開發計劃對此卻未有著墨。一旦進行區段徵收大規模開發後，將會抹除社子島的聚落紋理，包括許多獨特的有形、無形文化資產，將是社子島、乃至台北市或是全台灣的重大遺憾。例如，為了興建200年重現期距洪水保護標準的9.65公尺高堤防，很可能必須剷除河岸聚落。又例如，地方的重要祭典「夜弄土地公」，原本有3座與此相關的福德祠和戲台口廣場，以及串聯儀式的聚落路徑及社區組織，如何能在高容積的「專案住宅」內發生或延續？
這些關乎社會／文化永續性及社區營造的議題都不在5處歷史建築保存的範圍，卻是地方居民關心的百年文化傳承，必須將地方民俗祭典視為「無形文化資產」，更審慎透過規劃內容回應。然而，針對文化資產議題，市府回應是：
計劃採分期開發，在地民俗活動多位於第二期拆遷範圍，相關活動仍可延續活動；開發完成後，在地文資跟信仰中心多原地保存，亦可延續在地活動……本府民俗單位將持續專案輔導當地文化傳承及保存。
這樣回應是全然的敷衍，只是拿出其他委外研究報告或以後續輔導方式塘塞，卻未反應在規畫分析圖面及實質內容。
「生態社子島」明顯違背「生態規劃」原則
社子島開發計劃以「生態社子島」為名，卻背離「生態規劃」原則。生態規劃乃是對於「人定勝天」的土地開發模式的反思，強調順應自然，因此最根本的原則就是要先避免開發環境敏感與易受災之土地，不管技術上是否可控制自然。市府工務局指出，社子島80%地區屬土壤「高度液化潛勢區」；再者，其為兩河交匯之沙洲，乃天然低窪易淹水之地。換句話說，社子島正是環境敏感、易受災之地。社子島並非決不能居住，其先民選擇此地居住應是圖其近水之利，只要能夠適應當地環境，對土地的輕度使用並無問題，但絕不宜大規模開發。
然而，面對社子島的先天限制，北市府規劃團隊的理念卻是「土壤液化潛勢區不代表就不可開發」，只要進行「地質改良」；面對易淹水體質，則是以築更高的堤防（9.65公尺）來抗洪，宣稱「全區完成200年防洪頻率標準，免除洪泛潛在威脅」，並稱即使納入氣候變遷衝擊考量，「堤防標高9.65公尺，仍在安全範圍內」。很明顯的，「生態社子島」雖冠上「生態」名號，但實質上是早該被揚棄的「人定勝天」開發模式，絕非生態規劃。
國外許多研究早已顯示，逐年增加的水患損失，多都來自於開發易淹水地區，讓更多人命與財產暴露在水患風險之中。美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）目前正研議，將規定未來聯邦政府的相關建設必須遠離易淹水的洪泛平原。台北市要大肆開發社子島，是反其道而行。工程界也非常清楚，工程有其侷限，仍有可能碰到超出工程可應付之災害。此外，台灣多年來經歷無數次大型災害的經驗清楚告訴我們：老天高深莫測，人從來就沒勝過天。
再者，氣候變遷最重要的特質就是其高度不確定性，不能以過去的數據預測未來。在這樣的情況下，防災最好的方式就是避免開發天然易受災之地。開發天然易受災之社子島，不只是環境破壞問題，以工程控制引入更多人口，等於是將更多生命財產暴露於風險之下。面對未來極端氣候，隨時都有可能出現前所未見的巨大水量，即便興建了9.65公尺高的堤防也無法免除短期風險（200年頻率的洪水，不代表兩百年才會發生一次，而是一年發生該規模洪水的機率是0.5%）；而且，越高的堤防，在潰堤時所造就的災難就越為龐大。一旦超過工程可控制的天災來臨，將會造成嚴重的生命財產損失。 因此，我們呼籲，土地開發不能只考慮短期利益，也應該考量長遠的風險，任何一個以「生態」為名的規劃案，都不該忽略這個道德層面。
但是也必須釐清：即便社子島乃天然易淹水之地，未來仍有遭逢大規模水患的可能，社子島並非如媒體以及計劃書第一頁所述：「每逢颱風必遭水患」。目前，社子島已有依據20年洪水頻率興築之6公尺高的防潮堤，在搭配8處抽水站的作用下，淹水頻率已顯著減低。我們懷疑，社子島被刻意塑造「深受水患之苦」的刻板印象，相當程度乃是作為土地開發的藉口，如此操作極不道德。水患問題本不該以土地開發來解決，反而應避免進一步開發。社子島為天然河川氾濫之處乃是事實，今日社子島因為防潮堤與抽水站已大幅減低淹水頻率也是事實，北市府應就是論事，誠實闡述現有狀況。
此外，社子及關渡平原是台北盆地的綠色心臟，伴隨開發而來的熱島效應，以及隨之引起的環境和社會問題必須被正視。日前有報導，因熱島效應而導致老人自殺率提高，而且，以今年台北盆地破紀錄的高溫，若再加上盆地地形上空的逆溫層溫室效應，勢必加劇空氣污染的濃度、用電能源的負荷、及身體不舒適的感受。北市府在考量任何一個地方的開發時，都應將熱島效應納入考量，避免因開發而增加盆地的熱島效應，更應避免不當開發總量預估而造成的土地及資源浪費，以及不可逆的原有社會、文化、與產業崩解。
最後，呼籲北市府謹慎為之
北市府在社子島議題上雖然積極作為，但因為過於躁進，置計劃的必要性與正當性不顧，急於開發，忽略了公民參與，漠視專業者質疑，並且引發許多社子島在地居民的不安。事情發展至此，令人遺憾。
社子島議題，多年懸而未解，牽涉多方利益與權利。因為社子島議題之複雜，我們認為政府更必須扮演好不同利益與權利的權衡角色，必定不能讓少數人的利益凌駕於多數人權利之上。我們知道，某些地主與投資者希望獲利，但我們更關心弱勢者持續留在社子島安居終老的權利；我們理解，老一輩居民對地方開發繁榮的多年盼望，但我們也要提醒，社子島大規模開發的代價將是造成現有聚落社區的解體，讓年輕一輩的社子島人被迫離開。社子島，不只屬於少數本地地主與外來財團，也屬於有地無屋、無地無屋的居民；社子島的發展，並非一得走上傳統的開發模式，變得跟台北市其他地方一模一樣，也可以走不同的發展方式，以小而美的社區營造方式，改善環境，保存原有的聚落生活，維持獨特的地方面貌。
最後，再次呼籲北市府，面對複雜的社子島發展課題，雖要持續積極承擔，但更須謹慎為之，別讓侵害居住權、破壞環境之憾事再度在台灣發生。
※ 本文經作者同意轉載自「鳴人堂」：為什麼社子島開發計劃引發質疑？，原刊載日期為2016年8月26日。
