區段徵收存廢? 政府不應拿人民土地發財 | 環境資訊中心
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區段徵收存廢? 政府不應拿人民土地發財

2014年01月24日
「環境報導」2014年1月24日台北訊,朱淑娟報導

大埔事件後,區段徵收涉及侵害人民財產的爭議浮上台面,台灣農村陣線呼籲廢除區段徵收。1月16日立委李應元在立法院舉行「區段徵收存廢之檢討」公聽會,3位學者一致主張,區段徵收游走在違憲邊緣,應立即廢除。但內政部次長林慈玲強調,透過區段徵收可取得公共用地,還是有存在必要。

徐世榮:區段徵收也應受徵收要件拘束

政治地政系教授徐世榮表示,1986修訂《平均地權條例》,將區段徵收放在土地開發類別,屬於「合建」,由於徵收後低地價變成高地價,因此要求土地所有權人捐地,政府一般的說法是地主可領回40%的地,但實際上只能領回30%或20%。

徐世榮(左)、戴秀雄(中)、廖本全(右)三位教授一致認為, 區段徵收有許多對人民不利的設計,政府應檢討其存廢。

問題是,區段徵收也是土地徵收的一種,仍然必須受徵收要件的拘束,也就是要符合公益性、必要性、不得已的手段、完全補償。

而就算將區段徵收當成土地開發,政府應徵求土地所有人同意。但現在的做法是強迫參加。另一方面政府對待財團又不一樣,例如老舊工業區又另外訂審議規範,例如亞東醫院本來是遠東工業區、新店家樂福本來是裕隆工業區,並未用區段徵收,地目變更後地價上漲,「政府施政可以這樣沒有平等原則?」

1990年無殼蝸牛運動後政府舉行土地會議,之後行政院頒佈行政命令:「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發」,用意是徵收後可以用來蓋價格合理的合宜住宅。隨後2000年實施《土地徵收條例》,開啟台灣抵價地式的區段徵收。

徐世榮另提到美國最高法院(The Supreme Court)的兩個判例(註),指目前的區段徵收都違背「不當連結禁止原則(Essential Nexus)」,以大埔案為例,群創光電要設廠(註:後取消設廠),但跟張藥房要拆之間的關聯性是什麼?「並沒有正當連結」。

廖本全:徵收面積不應「所取大於所需」

台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全說,在發展的大帽子下,台灣的土地徵收有兩個世界,一個對市場自由開放的不得了,另一個對社會、人民保守約束到極點,「這叫不公平、不正義的台灣」。

他強調,《土地徵收條例》是一種制度性規範,用來約束跟規範的對象是徵收者、以及徵收行為,但現在卻變成工具、手段,規範跟約束土地所有權人,「這樣的土地徵收有回到憲法管制精神嗎?有回到土地徵收基本意旨嗎?」其結果是讓徵收變成國家暴力、制度暴力、造成台灣浮濫圈地、人民流離失所。

他舉例,大埔案是以竹科竹南基地飽和為由開發,但如果是科學園區飽和,需地機關應該是國科會,跟苗栗縣一點關係都沒有。而苗栗縣政府只需要28 公頃地,卻劃了165公頃,所取大於所需,可以這樣嗎? 而且苗栗縣沒有開發科學園區的啟動權,所以開發園區是假的、都市計畫才是真的。

如果是做都市計畫的話,苗栗縣都市計畫早就供過於求, 2005年內政部資料,苗栗縣都市計畫人口達成率67.97%,2010年人口達成率再降為63.25%,都市計畫人口缺口有17萬6513人。2010年群創光電說不用地了,國科會也發新聞說開發案與他們沒關係,這就是中高行判決中指此案沒有必要性的原因。

他向內政部提出以下問題:

  1. 歷來區段徵收 95案、7000公頃,多少是都市或新訂都市計畫
  2. 歷來有哪些成功的協議價購
  3. 要維持糧食自給率的需求農地是多少
  4. 歷來新訂或擴大都市計畫不通過的佔比例多少

林慈玲:區段徵收能取得公共用地 應維持

內政部次長林慈玲回應,1990年的行政命令是考量政府財力有些公共設施無法取得,才會規定新訂或擴大都市計畫採區段徵收,可取得公共設施用地,也讓民眾享有提高土地使用價值的利益,實質是兼顧民眾權益。

歷來95個區段徵收總計7673公頃,可建築用地4123公頃,取得道路、公園有3550公頃。區段徵收多用於都市跟農地接近的地方,大埔案不只為了取得工業用地,是為了整個竹科發展,也為了財務計畫才會規劃產業專用區。

她表示,內政部曾邀地方政府開會,各地方政府認為區段徵收有助於取得公共設施用地,還是有必要維持,但可以做得更仔細、周延一些。

台中市政府地政局副局長吳存金則建議,除了一般徵收、區段徵收,還可以用市地重劃,而土地所有人也比較願意接受市地重劃,尊重民意很重要,她希望行政院能鬆綁1990年的行政命令(新訂或擴大都市計畫用區段徵收)。

戴秀雄:政府不能拿人民土地發財

政大地政系助理教授戴秀雄表示,不能用補償來合理化徵收的正當性。如果徵收欠缺公益性、必要性、比例原則,就算補償再好在法理上都不成立。徵收的公益性、必要性必須被嚴格限制條件,但這點從未被好好討論過。

區段徵收之不合理原因之一,是缺乏「有侵害必有救濟」的徵收原則。他表示,區段徵收採用以地補地模式,例如一個區段徵收中有100戶,請問是一個徵收案、還是100個徵收案?以大埔為例,如果整個徵收都有違法性,台中高等行政法院為什麼可以只撤銷其中幾戶,然後又說土地現況已改變所以不必還地,這種「有侵害、無救濟」的制度舉世罕見,我們要這種形同怪獸的制度嗎?

為什麼需要區段徵收?原意是一個地區本來是荒地一片,要有水管、公共建設才需要徵收,工程做好後再還給社區,但我們卻是隨便給私人或建商。何況以大埔為例,這個地區本來就是建地,水管、瓦斯、甚至連網路等等公共建設都有了,憑什麼政府說要收回集體開發幫人家再整地一次?

最不合理的是,政府以補充財政理由做區段徵收,透過地價操作上升,發回給人民的土地縮水,剩下的地政府可以拍賣得利,戴秀雄問:「國家可以靠徵收土地增加自己的財政收入嗎 ?如果要這樣請國家停止課稅。」

區段徵收另一個不合理的地方,領抵價地的跟領補償費的地主計價基準不同,領抵價地是用權利價值計算,領現金者(有些不一定是自願,因為可領面積低於最小面積,沒有領地資格)卻是沒有經過地價調整的價格,「怎會有一個徵收可以有兩種標準?這完全違反憲法第7條的平等原則。」

戴秀雄強調,不要用技術面的問題糊掉原則性的問題,這是政府在設計制度時的心態跟價值觀的問題。區段徵收幾乎把各種可能在違憲邊緣的特癥都集中一處,就算把是否違憲先放一邊,但這個制度至少是不妥的。

許文龍:新訂都市計畫規定日漸加嚴

營建署代署長許文龍回應,現在的做法已有修正,從1991到2011年,新訂或擴大都市計畫有100案,已否決24案,另外24案遙遙無期可能也不會通過(原因是這些地區沒有發展人口的可能),另有31案通過已發布實施。

去年10月公告的全國區域計畫修正案,對新訂都市計畫愈來愈嚴。至於農地,農委會初步估算,要達到2020年農糧自給率40%的目標,需要保留74~81萬公頃農地。內政部的立場也不希望農地漫無止盡開發,因為農業是民生根本。內政部地政司長長王銘正則強調,未來會調查農民意願,有不願意參加區段徵收者,可以考量尊重人民意願。

註:
1、(1987)Nollan v. California Coastal council
2、(1994)Dolan v. City of Tigard

※ 本文轉載自作者部落格「環境報導」 http://shuchuan7.blogspot.com