核能風險溝通≠核能風險公關 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

核能風險溝通≠核能風險公關

2016年03月28日
作者:李翰林(地球公民基金會政策研究員)

核電總是伴隨核災陰影。圖片來源:clement127。CC BY-NC-ND 2.0

核能的風險本質

台灣的核能發電,過去常被當成是特別專業的科學技術領域。尤其高科技領域如核能發電廠、科技工廠、太空技術等的共同特性,都是建構在許多複雜系統同時運作上。縱使在建廠規劃設計時,已經考量到可能發生的故障情況並預先模擬了因應方案與步驟。但由於設施內部系統眾多複雜且相互依賴,若發生了預期之外的變故使多個系統同時故障或是人為操作不當,仍有可能發生無法預期的重大意外,就如同美國三哩島或日本福島核電廠事故一樣。

在組織結構與文化上,由於不能承受任何重大意外,故核能發電的管理體系上會需要一個權力集中、層級分明且菁英主導的體制,才有利於由上而下有效率地整體控制;另一方面, 因重大事故並不會頻繁發生,為了個人地位或組織利益,在組織內掌權的成員自然而然會去企圖掩蓋或隱匿發生意外的可能以及否定防範意外的必要。並且形塑出只有出身於核工領域的人才瞭解核能,而且一切都在掌握之中的對外形象。

但事實上與核能發電相關的領域範圍相當廣泛,包括環境、建築、地質、海洋、社會、政治都有關連。故核能政策在研擬與決策時,不應僅限於核能工程界參與,而應該廣納社會各方意見。這樣才能避免特定領域內小團體自我感覺良好所產生的「集體盲思」現象,也才能避免重大風險危機發生。

核電廠複雜的系統控制室。攝影:蔡卉荀。圖片來源:地球公民基金會

過去台灣核能風險溝通問題

核能科技的特性,使得其必須更注重風險溝通,才能取得社會的理解和信任。但綜觀過去台灣核能風險溝通場域,常有幾種共通現象:首先,普遍缺乏平等的雙向溝通程序。台灣常見的核能風險溝通型態,就是資訊宣導搭配上提問或問卷調查。先讓台電人員授課說明現有的核能安全措施,最後再開放民眾提問。這種由上而下的程序設計,把參與者當作是政府「教育宣導」的對象,而很難有時間可以充分表達意見看法或是深入討論。而且在有限的問答時間內,民眾只能簡要訴說他們的疑慮,而通常只流於各說各話並無交集或得到「會把意見帶回去研究參考」實問虛答式回覆而已。

其次,會議前後常缺乏背景資訊和完整紀錄,許多溝通行動事前沒有提供相關資料,事後也只有新聞稿。無法讓其他關心但未能抽空參與的公民,瞭解溝通內容與過程。且溝通人員在會議中常常會過度保證(如講「核能絕對安全,大家不用擔心」、「目前已經考量了所有意外情況且都有預作防範」等),反而會讓參與者質疑政府缺乏誠信,太過傲慢且輕視風險。

從歐美經驗歸結出台灣未來改進之處

即便在歐美先進國家,也皆曾面臨到社會對核能管制的不信任和強烈質疑,發生類似的風險溝通問題。最初許多國家也如同台灣一樣,找核工專家與民眾溝通。核工專家常常喜歡提出各式各樣的數據,以說明科學事實(例如:發生核災的機率很低)來說服民眾。但社會在乎的並不只有風險機率而已,而是對核能管制內部是否有管理能力的疑慮,以及核能對整體社會與未來世代影響的倫理價值議題。而這些都不是專家提出的經驗數據所能回應或解決的問題。因此,後來各國在經驗中歸納出:「明確透明的資訊公開」以及「利害關係人與公眾充分參與決策過程」,這兩者都是核能要建立風險溝通機制不可或缺的基礎。

若核能管理機制不夠公開透明,就很難能得到社會信任及建立管理的正當性。所以在組織上,政府必須清楚界定與核能相關的各機關的組織權責(包含經濟能源、環境、科技、衛生福利等部門);在決策面,核能管制機構必須以積極且開放的態度面對公眾的批評與挑戰,並且創造對話的平台空間。決策過程中必須透明公開並讓各方利害關係人能充分取得資訊及表達意見。

福島核災後受汙染的廢土。圖片來源:Lucas Wirl。CC BY-NC 2.0

在決策參與面向上,許多國家經過多年努力皆逐漸以法律制度來確保公眾的知情權、參與權及決策權,並將核電設施所在社區及其周遭地區的各種角色,放進對話和決策過程中。使環保團體、地方政府和社區居民等利害關係人都能進入溝通體系。很多國家也成立或委託公正中立的第三方機構,來負責籌劃與執行溝通活動。在核廢處置細節、方法或是政策調整前,與利害關係人以審議民主模式充分討論和溝通。在風險溝通的方式和程序上,也有許多創新而細緻的設計。

風險溝通絕對不是風險公關,政府就算投入再多的預算與資源在廣告或公關活動上,這些單向由上而下的宣導方式也無法說服公眾。反而會引起各方利害關係人的反感和抗拒,而喪失溝通的契機。若要達到真正的核能風險溝通,政府必須投入人力物力資源,規劃平等互惠的溝通機制和程序。建立開放平等、公開透明的對話環境,讓社會裡各方意見能充分表達看法與討論價值。如此才能建立公眾對於核能管理機制的信心,進一步在互相信任、互相諒解的基礎上,尋求出大家都可以接受的核能風險解決方案。

蘭嶼低階核廢料貯存。攝影:周福貴。圖片來源:地球公民基金會