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【你來報報】國土計畫救得了農地嗎?

2019年02月21日
文:湯琳翔(主婦聯盟環境保護基金會研究員)

民間期盼了20年,國土計畫法終於在2015年的12月18日,在大半立委幾乎都去拚選舉的立法院會期最後一天,挑燈夜戰地通過了。而2018年4月30日,在經過兩年公部門規劃、專家學者討論與民間參與後,行政院終於公告了全國國土計畫,之後直到2020年的5月1日前,全國各直轄市與縣市也都必須公告自己轄區內的「縣市國土計畫」。

然而國土計畫對於解決台灣空間發展失序的問題到底能夠產生什麽樣的效果?特別是基於維持糧食安全,台灣至少必須維護74到81萬公頃的耕地,但是面對工業發展與都市擴張持續對農地蠶食鯨吞的趨勢,國土計畫是否能夠救得了台灣農地呢?我們在全國國土計畫公告的前夕,邀請到政治大學地政學系教授,同時也是現任內政部國土計畫審議會委員的賴宗裕老師,來和大家說明國土計畫能否對維護台灣農地產生正面的幫助,以下內容整理自講者演講內容和觀眾提問,由於國土計畫的議題十分複雜,我們也另外加入其他重要的資訊幫助讀者理解。

農地。攝影:湯琳翔
農地。攝影:湯琳翔

農地流失的危機

為維繫台灣的糧食安全,以目前每人每日平均2000大卡的熱量需求估算,假設在糧食完全無法進口的情況下,國內應該至少維持74到81萬公頃的農地作糧食生產之用。這個數字做為保存台灣農地總量的底線,大約已經形成社會共識了。在目前行政院公告的全國國土計畫中的「成長管理策略」裡,也已經寫明這是農地需求總量的低推估目標值。

回頭看看台灣目前農地利用的現況,若是按照現在的區域計畫法所編定的非都市土地農牧用地、養殖用地加上都市計畫內的農業區,全國目前有約94萬公頃的農地可供糧食生產,看起來似乎遠多於目標的81萬公頃。然而實際上,這個數字只是依法編定的農地,和目前實際作為農業生產的農地數量其實有非常大的出入。農委會去年9月公布了全台農業及農地資源盤查總面積,這次調查將台灣農地目前的使用狀況做了一次完整且清楚的掌握,包括合法使用以及非法佔用的面積、區位及類型都有詳細的資訊。

根據這次調查(如下圖),目前農地維持農用的情形恐怕不容樂觀。首先,雖然在山坡地範圍內有約18萬公頃目前是森林狀態的農牧用地,這些都被計入農地的總量,但是這些土地可能位於環境敏感地區,未來比較適合做為國土保育地區而不是維持農用,同時目前有近6萬公頃的都市計畫農業區土地,因為在都市計畫內,長期被視為是都市擴張的儲備用地,未來能否繼續保持為農地恐怕會受到很大的開發壓力。此外違章工廠更是實質地佔用了1.3萬公頃的農地,是非法占用農地中面積最大最嚴重的類型,農舍與住宅也合計佔用了約1.1萬公頃的農地。農委會在農地資源盤查結果公開後說明,目前台灣實際用做生產糧食(含作物種植、禽畜飼養和水產養殖)的耕地面積約為58萬公頃,另有10萬公頃潛在可供農業使用的土地,合計是68萬公頃,距離維護糧食安全目標低標的74萬公頃還短缺了6萬公頃。而賴宗裕老師根據自己長年研究的結果,則是持更加悲觀的論調,他指出雖然最近一版的全國國土計畫提到這10年農地因為合法的變更流失了3.4萬公頃,但是他認為從1989年至2016年,藉由新訂都市計畫大範圍地將農地轉為非農地的情況大約在4.7萬左右,而透過零星的個案變更卻更高達10萬公頃,也就是這27年約失去了15萬公頃,而這些竟然還都是合法的強取豪奪。

農地資源盤查結果(製圖者:湯琳翔)
農地資源盤查結果。製圖者:湯琳翔。

國土計畫:土地的身分證

國土計畫是什麼?它為何重要?它能夠解決什麼問題?我們可以先簡單地將國土計畫理解成一套全台土地的身分管理系統,根據國土計畫,未來的國土將會被區分成四大「功能分區」,包括國土保育地區、農業發展地區、海洋資源地區和城鄉發展地區,而每一種功能分區又根據不同的使用類型或保育強度有若干的分類,例如環境敏感地區未來就會根據不同的保育強度區分成國土保育地區第一類至第四類,而農業發展地區則分成第一至五類,在分區分類之下還會再針對個別的土地作「使用地編定」,以及編定之下的可建築用地強度、應申請使用許可、免申請使用許可及禁止或限制使用等各種規範,因此一套從功能分區、使用地編定到更細項的使用管制,就替台灣每一塊土地列出了未來20年內,能夠在其上所進行的開發與利用行為和強度,並且限制或禁止這塊土地被用做其他不符目的的用途。

舉個實際例子來說,一塊完整且現正作為作物種植的農地,未來可能被劃在農業發展地區第一類裡頭,而農業發展地區第一類是農地中保護強度最高的,要盡可能維持用做直接的農業生產,因此未來在使用地編定上應該會盡量維持大部分面積作為糧食生產用,而減少甚至禁止其他像是建築用地的編定,而在這片土地上的使用行為中,有些行為可以免經申請使用許可,例如維持農作,有些行為需要申請獲得許可後才可以做,例如育苗場雖然仍算是直接農作,但需要在農地上施工搭建一些簡易的構造物,屬於農業生產設施,因此未來在農業發展地區第一類可能就需要經過申請獲得許可後才可搭建,而其他用作住宅、旅館、餐廳或是工廠當然就是絕對禁止的。

國土計畫的雙層管制(資料來源:賴宗裕)
國土計畫的雙層管制。資料來源:賴宗裕。

國土計畫能解決什麼問題?

雖然環保團體過去時常將台灣國土利用的各種問題和亂象,像是山坡地超限利用導致水庫淤積和引發土石流,或是大面積的地下水養殖造成地層下陷,以及看似荒野卻是都市計畫地區,人口密集的地方卻是非都市計畫用地的城不城鄉不鄉荒謬,和明明尚有許多的工業用地閒置卻要大規模徵收優良農地開發新的工業區等歸咎在台灣缺少一部「國土計畫法」來約束與引導國土空間適當利用,如今有了國土計畫,是否就能夠解決這些空間發展的失序和資源保育與發展的衝突呢?在還沒有國土計畫時,全國國土的管制是根據都市計畫法、區域計畫法和國家公園法分別管制的,但是區域計畫法長期缺乏實際的管制效果也是公開的秘密,不但不像都市計畫法有較多的公共建設資源,面對廣大的非都市土地,更是缺乏足夠的人力維持土地使用的公權力管制,因此無論是合法的個案變更,或是非法的直接佔用,都讓本來應受到保護的環境敏感地區與優良農地,被開發行為蠶食鯨吞,像是雖然都市計畫法和區域計畫法都有規範不得在農地上蓋工廠,實際上直轄市縣市政府的都計或地政單位本來就有責任對這些違規行為開罰,甚至拆除違建,但是公權力卻在地方政治的利益結構下長期地弱化,開罰都不常見了,更遑論動用拆除手段。而其他的法令更助長了一些問題惡化,像是農發條例第18條開啟了農地建農舍的大門,讓農舍在短短十年內大幅地增加,使得農地零碎化的情形加劇。而有了國土計畫法之後,至少有幾個明顯的改善:

1. 未來將不得個案變更國土功能分區,只允許在符合國土功能分區及其分類之土地使用原則下,個案申請使用許可(國土法第24條),而在國土法第21條內至少就寫明了農業發展地區第一類的土地使用原則必須是「供農業生產及其必要之產銷設施使用,並禁止或限制其他使用。」第二類則是「第二類:供農業生產及其產業價值鏈發展所需設施使用,並依其產業特性給予不同程度之使用管制、禁止或限制其他使用。」這在一定程度上解決了過去優良農地能夠經過區域計畫法15條合法地分區變更導致農地被零星蠶食的問題。

2. 透過成長管理策略進行計畫管制,全國國土計畫中的成長管理章節,彰顯了在全國的尺度上,對一些重要的資源維護與環境保育上的空間使用議題提出了上限和底限,例如規範全國新增的產業用地在20年後的預估需求為3311公頃,科學工業園區則是1000公頃,為肆無忌憚擴張的新增產業用地訂出了天花板,而全國應維護用於糧食生產之農地為74到81萬公頃,則是訂定了底限。

3. 為了遏止氾濫的農舍興建,全國國土計畫加入了「鄉村地區整體規劃」的概念,希望未來政府能夠挹注資源在農業發展地區的第四類(即目前區域計畫法內的鄉村區),集中發展成為能夠滿足農村居住需求與提供其他生活機能的聚落,避免現在農地上就能夠零星破碎地蓋起農舍,但同時也能夠兼顧農村基本的生活需求。然而來自宜蘭關心農地農村的李寶蓮卻認為這個作法是「做半套」甚至更糟,她認為確實農村的居住需求確實應該集中管理建設,以維護周遭農地的完整性,因此集中在農業發展區第四類的作法是正確的方向,但現行農地上可以蓋農舍的法源是來自於農發條例第18條,這個母法不修,未來是否仍然無法避免在應該盡可能維持農業直接生產的農業發展地區的第一類土地上蓋農舍,恐怕是問號,她也提出是否有可能在全國國土計畫或是土地使用的指導原則或管制項目中直接禁止農發一蓋農舍的可能。賴宗裕老師十分認同這樣的說法,同時還舉它自己過去的研究發現,目前內政部的政策工具中已經有農地重劃和農村社區土地重劃兩種,但是農村社區土地重劃在新竹縣的例子卻是蓋了很多豪宅社區,最後卻沒有人住進來,徒然地讓農村社區的土地成為建商的生財工具。他同時也認為,國土計畫的土地使用管制規則應該能要求相關機關配合修法,例如修農發條例杜絕農地上蓋農舍的漏洞。

4. 為了面對許多地區嚴重的農地違章工廠,全國國土計畫也規定了直轄市縣市政府應擬定未登記工廠的管理(輔導及清理)計畫,要求他們必須去面對過去因為執法怠惰而累積起來的違章工廠歷史共業。

5. 公民訴訟和檢舉獎金的設計,針對申請使用許可卻違反國土計畫法的情況,如果主管機關怠惰不作為時,人民或公益團體可以提起訴訟(國土法第34條),用司法的力量要求主管機關積極作為;另外也增設了對土地違規使用的民眾檢舉獎金(國土法第40條),鼓勵人民共同監督國土空間的正當使用。

國土計畫救得了農地嗎?

即使如此,國土計畫仍然有很大的限制,如果要說起它能否真的救得了台灣正在繼續喪失的農地,賴宗裕老師顯得有些悲觀,因為實際在為每一塊土地劃設功能分區以及使用地編定的是直轄市縣市政府所規劃的縣市國土計畫,如果縣市政府的執政者仍然是開發至上的思維,將農業視為落後的、需要補助的產業,農地則是應該轉作非農用,才是讓土地有更好的效益,那我們仍將面對艱困護土的未來。賴老師認為,首先,本來在前一版的全國國土計畫內有一張清楚寫明縣市應維護的各類型農地的量以及總量,透過這張表我們可以清楚地看到每一個縣市政府需要維護多少面積的第一級優良農地與第二級良好農地,然而這張表受到相當多的縣市政府質疑,特別是像雲林或是屏東這樣的農業大縣,它們的首長就頻頻透過媒體發聲,批評中央政府和其他縣市要求農業縣市承擔更多保留農地的責任,卻並未給予相對的協助或補償,讓擁有大量農地的縣市永遠只能停留在農業發展為主要產業,言下之意這些首長並不想保存更多的農地,因此後來的版本就拿掉了這張縣市應維護農地分派量總表,只保留全國應維護74到81萬公頃的耕地目標,而令人憂心的是,如果未寫明縣市應維護的農地總面積,到時若每個縣市都不願積極地將耕地保留下來,中央政府又要如何解決全國耕地保留總量無法達標的問題呢?

其次,政府對農舍的問題持續擺爛,賴老師指出許多的司法判例都已明示農舍沒有住宅功能,農舍在法律上就不是讓農民蓋來住的,農民的住宅需求應該透過別的方式滿足,但是農舍問題此次在國土計畫中仍未見處理,農委會至今沒有明白回答未來應保留僅作為直接糧食生產並限制其他用途的農業發展區第1類,到底能不能繼續蓋農舍,而現有的農舍如何處理,也全都未見具體做法。

第三,違章工廠目前形成群聚的地區,未來恐怕很可能會經由劃設城鄉發展區就地合法。以及城鄉發展地區仍然在繼續擴張,無論是工業用地的3311公頃,或是科學工業園區的1000公頃,地從哪裡來?恐怕仍然是農地。

最後,賴老師認為,其實政府長期的重工輕農,缺乏農業的發展策略,才造成農地的生產價值被低估,以及農村的發展無法維持居民的基本需要,這才是讓農地持續被轉用的最根本原因,當然這個問題也許超越了國土計畫的層次,但是卻也是保護農地運動不能忽視的關鍵問題。

此外,即便我們從區域計畫走到了國土計畫,土地違規使用的查核與懲處仍然需要政府的公權力能夠展現,就如同過去明明可以根據區域計畫法開罰違章工廠,甚至斷水斷電及拆除,但是縣市政府的公權力就是無法走到這一步,這已經不是規劃的問題,而是執法決心的問題,如果公民和政府對於土地違規使用沒有共同的決心去杜絕,那麼即使再好的空間規劃,也無法真正落實在現實的國土治理上。