沈嘉玲、戴興盛／國際視角看農電（三）：以農村與農業發展為中心的日本

2025年03月20日

文：沈嘉玲（國立東華大學生態及永續科學跨領域研究中心助理研究員）、戴興盛（國立東華大學自然資源與環境學系教授）

日本政府在2021年發布「第六次策略能源計畫」作為中長期能源政策的指導方針，宣布2050年實現碳中和目標，設定2030年再生能源佔總發電量為36～38%比例，其中太陽能扮演重要角色^[1]。

然而，日本僅有34%的土地為平原地區，面臨與其他國家相似的土地使用衝突。同時，日本農村面臨人口老化、農業勞動力短缺及農業收入偏低等社會經濟挑戰，導致廢棄或退化農地逐年增加，因此太陽能共享農業（solar sharing）（以下簡稱農電）被視為解決再生能源發展和農村發展雙重問題的方案。

根據農林水產省統計，日本現行一年以上未耕作農地有42.3萬公頃，佔總農地面積的9%，若全部轉為農電設施，將可達到約280GW的裝置容量。未耕作農地中，荒廢或退化農地有25.3萬公頃，其中具農業再生利用潛力的有9萬公頃、不具再生利用潛力有16.3萬公頃，被認為具有相當的農電發展潛力。

日本未耕作農地中，具農業再生利用潛力的有9萬公頃。圖為北海道某處農地。圖片來源：Unsplash

近年日本政府在多項基本政策規劃中，包括「未來投資策略」（2017）、「第五次環境基本計畫」（2018）、「成長策略後續行動」（2019）、「第六次策略能源計畫」（2021）、「2050碳中和綠色增長策略」（2021）、「綠色食品系統策略」（2021）、「食品、農業與農村基本規劃」等，都表達對農電系統的支持，期望達成農業發展與發電雙重目標，並推動農村去碳化。然而，這些政策文件多僅簡要提及農電，缺乏以科學證據為基礎的具體願景和目標。

法律與政策框架

日本政府為應對農村發展與再⽣能源發電的雙重需求，在《農地法》和《農振法》的土地利用規範基礎上，以《農山漁村再生能源法》促進農村發展與再生能源發展的融合。

一、《農地法》

根據《農地法》農地原則上僅限於農業使用，「第一、二類農地」由於具有良好的耕作條件，原則上不允許永久轉換變更，位於都市計畫區之都市化抑制區內的「第三類農地」或都市化促進區域內的農地，可辦理許可或申請等程序，進行農地使用變更。

2024年4月1日則修改《農地法施行規則》，將農電制度目的、意義與指導方針，以及許可標準和提交資料規定等明確列入法令中。

要求申請時，除須附上設備設計圖外，還需提供農業經營計畫、經營能力證明、適當的生產預測、耕種作物相關數據以及專家意見書等。此外，每年需提交栽培實績及收支報告，若符合要求，可申請延長許可期限，但再申請時農地不能再視為廢耕地條件許可。

若未能達成農業生產要求，或報告顯示營農狀況低於20%的標準，需進行現地調查並接受改善指導，若不遵守指導，將採取改正勸告或要求恢復原狀等措施，以及發生重大農業生產中斷，設施也須拆除並恢復農地狀態。

二、《農業振興區域整備法》

《農業振興區域整備法》（簡稱《農振法》）旨在通過計劃性措施推動區域發展，目的在保護農地資源、促進農業的健康發展與穩定糧食供應，並合理利用國土資源。

根據該法，各都道縣府需指定農業振興地區，並在與市町村協商下制定「農業振興區域整備計劃」，計畫中需指定未來應保留農業利用的土地區域（農用地區域），且在這些區域內禁止土地轉用於非農業用途，並要求推動相關的農業活動，如需轉用則在符合特定條件下，經過「農業振興區域整備計畫」的變更程序。而農業振興區域內，農用地區域以外的農振白地區域，以及農業振興區域以外之農地，包含都市計劃區內農地，農地轉用則依《農地法》規定，取得變更許可或申請轉用。

三、《農山漁村再生能源法》

2014年，日本通過《促進再生能源發電與農林漁業健全發展協調法案》簡稱《農山漁村再生能源法》），成為農村導入再生能源的重要法源依據。

該法允許在不影響農山漁村糧食供應和國土保全等功能前提下，將農村地區的資源活用於再生能源發電，並在與農業協調的前提下，透過電力收益的回饋進行地方產業改善或發展，或利用再生能源促進能源自主、處理農業廢棄物、進行農產加工、溫室利用等，構建促進農村活化的機制，以提高農業與農村的收入。

根據該法，設備整備區域應優先設置於未利用農地，但若確保不影響農林漁業的健全發展，則可以運用於各類農地。特別是該法於2021年修訂，放寬設備整備區域內農地要求，將農振區的農用地或屬第一類農地但是再生利用困難的荒廢退化的農地納入，給予例外許可變更。所以，為改善農村面臨的困境，再生能源設施如能與地方與農業發展有助益，則不受《農地法》與《農振法》嚴格的限制。

為促進再生能源導入農山漁村，該法要求三階段的體制程序。首先，農林水產省、經濟產業省與環境省等需共同制定農村再生能源發展「基本方針」，需針對促進農林漁業的健全發展及與再生能源發展調和之意義、目標及促進措施等，提出指導方針。接著在農林水產省或都道府縣指定為再生能源發展區域，並與市町村政府協議同意下，或市町村政府主動提議下，市町村組織的再生能源協議會，依基本方針提出「基本規畫」，以再生能源地產地消模式促進地方經濟循環，或以相關收益完善地方社會經濟活動基礎設施，促進地方的活化。

基本計畫則包含推進方針、設施設置區域、類型與規模、整合利用的事項、促進農林漁業健康發展的措施、所有權轉移等，且要求計畫應結合該地區的自然和社會條件等，以及內容需與各法規規範之農業振興地區整備計畫、區域振興計畫、區域森林計畫或整備計畫、城市規劃等保持協調一致。

基本規畫通過後，設備整備者可提出「設備整備計畫」，就詳細設施進行規劃與提出對農林漁業貢獻的措施，國家/都道府縣再以單一窗口進行相關法規程序的審查。

農林水產省也建立「農營型太陽能光電實施支持指南」，整理相關法規、政策、規範、申請程序與文件等，供有興趣者了解參考，以及諮詢窗口、專家派遣，協助市町村發展相關計畫與實踐。

統計至2023年為止，累計共87個市町村完成農山漁村再生能源基本規畫，提出107個設備整備計畫，光電有關案件數為31件，累計436MW裝置容量，其中第一類農地永久轉用為21件，面積314公頃。但同時也有越來越多地方政府，因為對景觀環境的因素，對再生能源設施設置進行限制，甚至將整個市町劃為禁止區。

整體而言，日本利用農地進行太陽能發電有兩種型態：變更型和營農型。變更型是將農地轉為專門安裝太陽光電，並未繼續耕種；營農型是指一邊繼續農耕一邊進行太陽能發電，允許農業和太陽能發電共存。

根據《農振法》與《農地法》，位於農業振興區域內農用地，與農振白區第一類農地，原則是不允許變更；第二類農地則在符合特定條件下可變更；位於都市化抑制區的第三類農地，則允許變更；都市化促進區只需經過申請程序。但如為通過設備整備計畫之農振區農用地或第一類農地，若為再生利用困難荒廢地，或具再生利用潛力之荒廢地，但缺乏接手人力可能，在不妨礙優良農地使用與對於地區農業振興有助益的情況下，經地方農業委員會審議後，可變更使用。

而營農型可於各類農地設置，僅要求立柱部分用地需申請暫時土地利用變更，只要遵守相關規定、通過相關程序審核。

而根據實際申請狀況，變更型態主要位於第二類和第三類農地，農營型則主要位於第一類和二類的廢棄或受損農地。

細部制度規範

除了上述法規框架外，日本尚建立細部制度規範以管理農電系統。

1.營農型太陽光電指導方針

2013年日本農林水產省發布「營農型太陽光電指導方針」，允許在農地上設置農電系統，將農電制度化，並啟動「農業光電系統支持計畫」促進農電的發展。申請人需為設施立柱申請「暫時土地使用變更」許可，並經當地農業委員會或相關部門批准，即可獲得三年的農電經營許可。主要條件包括：

支架結構必須是臨時性的，且易於拆除
遮蔭率應確保有足夠的陽光供植物生長
光電板的最低高度必須為2公尺
該系統不應妨礙周圍地區的農業活動，且不得對「農業推廣計劃」的實施產生負面影響
與周圍農地的平均水平相比，必須確保產量減少不超過20%

2018年5月農林水產省對該方針提出修正，符合下列條件，包括：

農民能夠證明在農業實踐和管理方面的能力
系統安裝在「荒廢農地」上
系統安裝在「第二或三類農地」上，許可證可申請可提高至10年/次

2021年3月農林水產省進行第三次修正，允許對已建立的規則進行例外處理：包括

立柱安裝的農業光電系統可以豁免2公尺的高度要求
取消荒廢農地上的農電系統需要申請暫時土地使用變更和產量要求

這些相關規範已於2024年修訂《農地法施行規則》納入，促進法制化。

2.躉購電價制度

日本農電發展也受躉購電價政策影響，2012年經濟產業省依據《躉購電價法》，引入躉購電價補貼（FIT），促使再生能源的發展，並為農電項目提供最高達42日圓/千瓦時的較高優惠電價。接著2020年進行第二次修訂（2022年實施）將該法改為《再生能源電力使用促進特別措施法》，目前太陽光電躉電價已逐年調降，但對小型農業光電提供較高的補貼，以及針對通過農電10年允許的案場，免除30%地方自用率要求。

2024年再次修法，規定對於違反轉用狀態及缺乏FIT認定要件的營農型太陽能發電事業，如未能在限期內改善，可採取廢止措施並要求恢復農地原狀。至2024年8月5日止，已有342件（20個事業者）的營農型太陽能發電事業被裁處FIT/FIP補助金暫停措施。

3.設計、施工與溝通指南

2019年日本政府也提出「地面太陽能發電系統設計指南」，其中即包含農電設施，2021年進一步提出「特殊型態太陽能設計與施工指南（包含農營型）」，2023年再修正針對農電提出「營農型太陽能發電系統設計與施工指南」。

另外，日本農電的發展，過去缺乏充足的溝通，為鼓勵開發方案獲得當地居民的支持，日本政府於2024年4月修改《再生能源電力使用促進特別措施法》要求開發者在申請再生能源發電事業計畫認證前，需舉辦說明會，與當地居民進行適當的溝通。亦建立「說明會及事前周知措施實施指導方針」，並要求遵守該方針。

該方針具體規範主辦者、案場規模、事前諮詢、說明會邀請對象、舉辦時間、討論內容、討論時間、通知方式、會後問題提交與處理、錄音錄影紀錄等之相關定義與程序，以及要求提交事業審查需檢附說明會紀錄內容與說明意見處理。確保開發者在實施再生能源發電事業時，向周邊居民提供適當的資訊，回應因再生能源發電事業實施可能引起的地方擔憂，建立信任關係。

結語

日本是全球農業光電應用的先驅之一，擁有超過20年的實務經驗，但早期發展主要依賴農民自行建造及實作學習，至2013年才有相關制度規範，並在不斷試錯與探索的過程，持續調整法規和制度，逐步建立確立發展核心價值與明確的制度規則。

整體而言，日本農電總發電量不到太陽能發電的1%，案場規模普遍小，絕多數小於1公頃，這與農民擁有土地面積偏小有關。筆者認為，這也與以農民或地方發展為主體的發展模式有關。日本農電系統多數為農民或地方企業所有，較少出現大型商業化案場，這樣的模式有助於收益流入當地。

根據農林水產省統計，截至2021年底，由農地轉為光電專用的案件達8萬6075件，總面積1萬4395公頃，佔整體農地面積的0.4%，且自2013年開始每年都有1000多公頃農地變更為光電案場。另外，依據《農山漁村再生能源法》裝置的光電設施，累計436MW裝置容量，從2022年統計107件中，主要設置者為市町村內的地方企業，共有59件，而來自首都圈公司的設置案件也佔有一定比例，共26件。

總結來說，日本面對農村的多重挑戰，農業部門對農電採取了謹慎而開放的態度，特別是對廢棄農地施行相對寬鬆的措施。通過相關法規和制度規範的建立，致力於促進農村發展與再生能源的結合，以振興農村地區。同時其能源政策無論在經濟、環境、農業和能源等部門的基本計畫中，都強調與地方的共生，試圖於各面向落實保護農業資源、地方永續發展與推動再生能源之間的平衡。

註釋

[1] 至2023年底，再生能源佔日本總發電量為25.7%，其中太陽能光電發電佔比最高，為全年發電量的11.2%，已逐步接近第六次能源基本計劃中設定的2030年目標15%。

[2] 此法指稱的農業用地，包含：（1）農地，即依據《農地法》規定耕種作物使用的農地，或非農地，但用於耕作或養殖業的草料採集或家畜放牧的土地，以及適合開發為農地或採草放牧的土地；（2）用於木竹生長，且同時用於耕作或養殖業的草料採集或家畜放牧的土地；（3）用於木竹集體生長的林地，以及適合開發為林地的土地；（4）用於或適合開發為再生能源發電設備或對農林漁業健康發展有助設施的土地，且位於農山漁村的土地（不包括前三項所列的土地）；（5）除前述各項土地外，適合與這些土地共同使用的土地。