沈嘉玲、戴興盛、謝慧霆／國際視角看農電（四）：德國以健全法制架構保障農業和農民核心位置

2025年03月20日

文：沈嘉玲（國立東華大學生態及永續科學跨領域研究中心助理研究員）、戴興盛（國立東華大學自然資源與環境學系教授）、謝慧霆（東華大學自然資源與環境學系碩士）

歐盟《再生能源指令》（Renewable Energy Directive，RED）是推動再生能源發展的法律架構。2023年最新修訂的RED III版本要求成員國逐步提高再生能源生產比重，至2030年達到能源總消費占比的45%^[1]。該指令亦鼓勵成員國通過空間規劃措施，支持再生能源與其他用途整合的多重土地利用，從而促進協同效益，農電就是其中之一。促進再生能源、農業和其他永續發展目標的雙贏解決方案，以實現歐洲綠色政綱（European Green Deal）的氣候中和目標。

農電被視為可同時促進再生能源、農業和其他永續發展目標的雙贏解決方案，有助於實現歐洲綠色政綱的氣候中和目標。圖片為示意圖。圖片來源：Unsplash

歐盟發展的「太陽能策略」（Solar Energy Strategy）目標2030年實現600GW的光電裝置容量，預估約50%的容量將以地面型系統部署於農業利用區域（Utilised Agricultural Area，UAA），目前歐盟大型地面型光電裝置約有92GW，使用約10萬公頃土地。該策略明確將農電列為創新光電^[2]部署的形式之一，以緩解土地利用競爭。

2021年12月歐盟新的「共同農業政策」（Common Agricultural Policy，CAP），則要求成員國支持再生能源生產與使用來加強應對氣候變化，鼓勵各國設計CAP策略計畫（2023～2027）時，融入再生能源生產目標，以及在國家CAP策略計劃中為農電提供政策制度與投資支持、激勵措施、獎勵補助等，以促進農電推廣。農電也被認為可納入歐盟農村地區的長期發展願景行動中，為農村地區提供應對能源貧窮的機會。但特別強調的是，歐盟要求農電應以農業活動為主要用途，發電為次要用途，並保持農業和農民在農電發展中的核心地位。

根據歐洲統計局的數據，歐盟範圍內使用中的UAA接近1.58億公頃，分為種植季節作物的耕地（arable land）、永久性草地和牧場地（permanent grassland and meadow）、栽培長期作物的永久作物地（permanent crops land）與密集和高市場價值的市場花園（market gardens）等類型。

如以0.25MW/公頃覆蓋率，只需4%UAA面積即可達到1700GW光電裝置容量，若以佔地最廣的耕地與永久性草地和牧場地等為例，僅1%的覆蓋率，耕地即有196～881GW、永久性草地和牧場有98～439GW的裝置潛力，遠超過歐盟太陽能策略中2030年裝置容量目標。

然而，根據歐盟委員會聯合研究中心（European Commission's Joint Research Centre，JRC）研究指出，當前歐盟在推動農電方面仍面臨多重挑戰，包括缺乏具體且一致的農電定義及歐盟標準，導致農地用地性質的改變，還存在不一致的土地許可辦法和整合土地空間規劃等問題，同時也考慮是否為農電設立新的土地利用類別。

德國是率先邁向農電標準化的國家之一。圖為德國某處光電廠。圖片為示意圖。圖片來源：Unsplash

農電在德國

德國是歐盟再生能源發展的先驅者，也是最積極推展農電的國家之一。2023年該國再生能源在電力消費中的佔比為52%，在「國家能源與氣候計畫」（National Energy and Climate Plan）則設定2035年實現100%再生能源使用，光電裝置目標則為2030年設置215GW。

德國超過57%的土地是農業用地，根據估計，若以1.15～0.2 MW/公頃的覆蓋率計算，約需1.4%～6.4%的UAA土地面積設置農電，即可超過2030年的光電設置目標。截至2022年止，德國已設置68.5GW的光電裝置，至2023年3月，農電總裝置容量最大發電能力則為81.67MWp^[3]，預計到2024年將達到382.59MWp。而受創新招標中最大投標額2MWp限制和農業結構，幾乎所有受到支持的農電設施都集中在德國南部，大型且經濟上更具營利的農電設施則主要集中在德國東北部。

德國農電法律架構

在2021年之前，德國並未將農電系統明確納入法律架構，農電通常設立在未規劃的室外區域，以特例的方式進行，大多難以獲得許可。2022年起，德國將農電的特殊性納入考量，進行了大量的法規修訂，消除了許多推動中的不確定性，具體實施在能源、空間規劃和農業三個關鍵部門的法規規範。請參考圖1。

能源部門：再生能源法

德國新修訂的《再生能源法》（EEG 2023），增加特殊太陽能設施類型，農電即為其中之一。其中合法的特殊農電系統類別有：耕地農電（arable Agri-PV）、園藝農電（horticulture Agri-PV）、泥炭地光電（moorland soil PV）和草地農電（grassland Agri-PV）（排除棲息地類型的草地）等。

EEG為促進特殊太陽能設施的發展，以創新招標作為新型補助方式，鼓勵技術創新並降低成本（Bundesnetzagentur）。2022年4月的聯邦創新競標中，為特殊太陽能設施保留了150MW_P的資助額度，但要求競標規模需在100kW_P到2MW_P之間，且必須結合農光互補設施。如由公民能源公司運營，則不需要競標，容量上限可提高至6MW。

德國聯邦經濟事務與氣候行動部（BMWK）於2023年提出的「光電策略」（Photovoltaik-Strategie），亦將農電作為達成政策目標手段之一，以及通過「太陽能套裝計畫I」（Solar package I），提供特殊太陽能設施在競標過程中，具優先、額外補貼獎勵和提高競標量上限等，並給小型項目更高的躉購費率、可直接提交建築申請等權力，各邦政府亦能夠制定擴展和補充聯邦政府規定的補助政策。

此外，由於EEG規定至少50%的太陽能系統必須安裝在建築物上，因此Solar package I將2030年農電發展上限限制在80GW，2040年上限則為177.5GW。所以，EEG為農電系統提供優先接入電網、優先購電，以及為不同類型農電提供多元的財務支持、獎勵措施與技術獎金等之法源基礎。

空間部門：聯邦建設法

農電一般隸屬於地面型光電的範疇，依據建設法規地面型光電通常被視為物理結構的一部分，因此需要獲得許可。然而，在某些邦的法律附加於建築物或噪音屏障上的系統，或較小的地面型光電系統，則存在例外，但基本都須遵守《聯邦建設法》（BauGB）。根據BauGB的規定，許可的可行性取決於土地的位置，位於發展計畫區域則須考慮該計畫的要求，如非發展區域則根據項目位於城市區域或城市區域以外來判斷是否許可，當農電位於城市區域外且未被納入發展計畫的土地上，BauGB允許以特許項目設置。

2023年BauGB修法將太陽能列入特許項目，包含位於與主要鐵路網絡相連的高速公路或鐵路沿線，且距離這些設施的外側車行道最多200公尺的範圍內，或服務於農業或林業運營且僅占用經營場所的少量部分，或是園藝生產運營等，可以納入特許項目。其中農電系統需是「服務」於農業運營，因此電力自用比例必須顯著高於銷售給電網運營商或第三方的電量。再者，農電如位於發展計畫區域內，則需制定發展計劃，根據BauGB和《聯邦⼟地利⽤條例》（BauNVO）的規定列出類別或通過專項發展計畫來劃定區域。

農業部門：CAP直接給付規則與稅率優惠

歐盟CAP提供多種支持措施，如直接給付、農村發展支持以及其他干預措施等促進農村與農業的永續發展，而德國在此架構下亦提出CAP策略計畫以德國永續和韌性的農業和糧食系統轉型、創建有吸引力的農村、提升環境與氣候保護等為政策目標。在德國CAP策略計畫中，亦強調農業中再生能源的利用（EMEL）。過去德國的《直接給付實施條例》（Direct Payments Implementation Ordinance），對於在農業用地上建設農電系統是否能夠申請支付存在不確定性，讓許多農民對於農電卻步。2022年初，德國新公告《CAP直接給付條例》（The CAP Direct Payments Regulation），農電系統只要不排除使用常規農業方法、機械和設備等進行耕作，且根據DIN SPEC 91434:2021-051規範，農業可用面積減少不超過15%，則85%的土地面積將被視為符合給付資格。

此外，德國聯邦稅務相關法規的修正，也消除了農電系統用地在土地稅、繼承稅、贈與稅及土地轉讓稅等項目中的疑慮。根據聯邦稅務公報的法令規定，位於DIN SPEC 91434分類的類別I或II的農電系統所在區域，將被歸類為農業和林業資產，則適用農地稅率優惠。

標準化農電規範

德國是率先邁向農電標準化的國家之一，德國標準化機構（German Institute for standardization）於2021年5月針對農電發布技術規範「DIN SPEC 91434農業光電系統－主要農業使用要求」（Agri-photovoltaic systems - Requirements for primary agricultural use of DIN SPEC 91434:2021-05），可以說是歐盟農電標準化的第一步。該技術規範中定義了相關的基本概念並提出了相應規範要求，旨在使農電裝置不僅能提高土地使用效率，還能在氣候變遷的影響下進一步提升農業生產力，例如，這些裝置可以提供防護以抵御冰雹、設置雨水收集系統以促進灌溉，並在炎熱或乾旱地區提供遮蔭，減少土壤水分的蒸發損失等。

該規範定義，「農業光電是將同一土地區域，結合主要的農業生產用途和次要的光電生產的使用。」

該規範將農電分為兩類：

第一類：高架系統（Installation with clear height Farming），垂直淨空高度需超過2.1公尺，且安裝造成的土地損失少於10％，農業產量減少不得超過參考產量（即無PV系統時產量）的三分之一。

第二類：間距系統（Ground level installation Farming），垂直淨空高度低於2.1公尺，且安裝造成的土地損失少於15％，農業產量減少不得超過參考產量（即無PV系統時產量）的三分之一。

該規範包含非常詳細的各項標準與設置要求，以確保耕作機械得以進入、光照與雨水分布的充足和均勻、避免土壤侵蝕與損害、拆除光電系統後不會對土地造成永久性破壞等。

例如建議使用雨水收集系統，減少光電板邊緣地水導致的土壤流失和淤積，並防止冰柱形成；設施裝置的建造和拆卸工程，應確保沒有殘留物，並採取措施使得土壤恢復原有可用性；光電板在必要的時候才進行清潔，清潔以不使作物受到污染為前提，如使用清潔劑則須遵守食品、飼料或製藥等相關法規等。

另外，由於草地的用途除了放牧外，常還提供景觀管理和生物多樣性服務等功能，因此針對畜牧業的農電系統，德國亦於2024年6月提出專用標準規範「DIN SPEC 91492:2024-06農業光電系統－畜牧業的要求（Agrivoltaic systems - Requirements for livestock farming）。此為DIN SPEC 91434標準的補充，為畜牧農電系統的審查和許可程序提供統一的標準，以及維運管理的規範，除了需要遵守建設法規和電力技術規範外，動物飼養還必須符合有關動物福利和生物安全的法律要求。

針對農電發展，德國可以說是建立最完整法源與制度規範的先驅國之一。圖為示意圖。圖片來源：Unsplash

結語

德國在歐盟的能源、農村和農業政策架構下，建立了完整的法源依據和具體的標準規範，為各方利害相關者提供了清晰的考量依據和指導原則（參見圖1）。針對農電發展，德國可以說是建立最完整法源與制度規範的先驅國之一，以確保農業活動仍為農電系統的主要用途，並使農業與農民在農電發展中處於核心位置，最終達到保護農地資源的目標。