沈嘉玲、戴興盛／國際視角看農電（一）：從衝突到共榮

2025年03月19日

文：沈嘉玲（國立東華大學生態及永續科學跨領域研究中心助理研究員）、戴興盛（國立東華大學自然資源與環境學系教授）

太陽光電已是各國再生能源發展的重要選項。然而光電對土地的需求較高，同時農地因廣大、連貫且土地成本相對便宜，無論從政府或市場角度，成為設置光電的優先選項，這也導致了光電與農業間的衝突，以及再生能源推展的延宕。為了緩解這種緊張關係，近年許多積極推展再生能源的西歐國家、日本及美國等，開始將農業光電（agrivoltaics，以下簡稱農電）納入再生能源的發展選項，積極探索農業與光電結合的機會，藉由研究、法規及制度的建置，促進兩者和諧共生。

農電是一個新興的發展領域，被認為是一種將農業活動與太陽能發電直接整合的系統，在農地上同時維持農業生產力與光電基礎設施，使農業與光電相互增益。目前各國對此系統名稱、定義與標準尚未統一，如「雙重使用」（dual use）、「共址」（co-location）、「農業光電」（agri-PV）、「農業太陽能」（agri-solar）、「太陽能共享」（solar sharing）、「授粉者友好型太陽能」（pollinator-friendly solar）。

農地因廣大、連貫且土地成本相對便宜，無論從政府或市場角度，往往成為光電選址的優先選項。圖片為示意圖。圖片來源：Unsplash

國際能源總署（IEA）於2024年成立「農業光電行動小組」（Agrivoltaics Action Group）探索農業和太陽能發電之間的協同作用，預計於2025年發布《農業光電的現狀和全球趨勢》（Status quo and global trends in agrivoltaics）報告，以及建立標準化的農電定義和指標，希望能促進各國形成共識，進而支持農電的發展。而截至2021年，全球已有14GW農電裝置容量。

太陽光電，特別是地面型光電，亦是我國再生能源發展的主力之一，若欲達到2050年淨零政策目標估計需要2～4萬公頃、甚至更大面積之土地。由於台灣土地空間有限，農業空間不可避免需承載部分光電設施。因此，農業部門被分配了最大的責任，僅2025年就需承擔9GW的光電裝置責任，這的確引起國人的憂慮，擔心在農業用地上設置光電可能衝擊農業的長期發展。

然而，我們也必須體認，如果從全球、乃至我國整體層次未能達到足夠的減碳目標，大幅暖化的環境條件同樣會對農業生產、生態環境與農地帶來前所未見的負面影響。

所以，發展光電對農業來說，究竟是隱憂，還是潛在機遇？是否具相互增益可能性？我們是否可能超越兩者衝突（trade-off）的預設立場，將農電視為農業永續與再生能源共榮（synergy）的可行選項，進而探索「如何」協同發展、促進共生共榮？

對於這些可能性，我國各界尚存在很大的認知差異與討論空間。在政策面，能源部門於2024年8月發布的「能源用地白皮書（光電篇）1.0版本」中，期望推展農光複合型設施，並強調以「對農有益」的基本原則，避免農地的耗損與流失。因此，探索從衝突到共榮的可落地實踐做法，將會是我國當前農業發展與淨零轉型的關鍵議題之一。

從政策到實踐：需要的態度、政策與制度準備

農電發展涉及多重複雜面向，需透過科學研究、實務知識、與積極的在真實環境中的反覆試驗，以釐清下述議題：哪些農地可以允許以及以何種型態發展農電？哪些作物以及農業實務適合這樣的發展？案場設計如何與農業活動融合，可以支持農業增益措施？如何確保光電案場除役後，農地資源能夠回復農業用途，不受損害？以及在區域尺度上，光電不僅可以支持個別農戶，可以支持農業部門的整體永續發展。

以上這些議題，都需要建立完善的法規、制度與規範，同時社會各界也必須理解，良好的制度無法憑空而生，它實際上是整體社會相關部門協力從做中學的互動結果。換言之，為了建立良善的制度，我國除了需要參考其他農電先行國家的制度措施與實施經驗外，同時也有必要從現在起以積極的態度，在本土脈絡條件下建立自己的實施經驗，並據此研析、調整我國該建立的法規、制度與規範。在這方面，我國基本上仍處於起步階段，仍有很大的提升努力空間。

因此，筆者希望透過介紹美國、日本、德國等國家已經建立的相關法規與制度，讓我國各界能更深入了解國際上農業與光電結合的發展情況，並探討這些國家在法規與制度層面上如何以積極作法引導農電發展。雖然各國在各類背景條件上存在差異，這些經驗未必能完全適用於台灣，但筆者相信，我國仍能從他國經驗中獲得許多啟發，可以避免重蹈錯誤經驗，並為我國未來相關法制的推動提供討論基礎。