3月5日，在如期召開的2021年全國「兩會」上，李克強總理介紹了「十四五」規劃主要目標任務。
這份指引中國未來五年發展的頂層路線圖是中國在去年9月宣布2060「碳中和」目標後出爐的第一份五年規劃。此前，中國媒體預期「碳中和」將會是今年「兩會」的核心議題。但在全國人大網上公佈的「十四五」規劃草案中，「碳中和」僅出現了一次。草案中包含的能耗強度目標和碳強度目標均低於預期。與此同時，它也沒有如往年一樣為未來五年設定經濟增長目標。
專家認為，中國淡化了不惜一切代價追求經濟增長的政策導向，但新的低碳目標力度仍顯不足。在中國深度「脫碳」的路徑上，「十四五」規劃只是走出了一小步。
不設經濟增長目標
中國的「五年規劃」自1953年開始實施，其中包含的多項政策目標是指引未來五年中國經濟社會發展的最重要「指揮棒」。今年是第十四個五年規劃的開局之年，這份文件也因此備受關注。目前公佈的為草案，它需由全國人大通過後成為正式的官方政策文件。
在經歷了不尋常的2020年之後，「十四五」規劃在全球疫情仍在、經濟前景不明的2021年開局，引發外界不少猜測與期待。在「兩會」之前，已有不少經濟學者建議不再設置「十四五」期間的經濟增長目標，防止通過債務拉動經濟增長的模式捲土重來。在「十二五」和「十三五」規劃中，中國均設置了年均GDP增長的預期性目標。
最新公佈的「十四五」規劃草案體現了上述呼聲，中國沒有為未來五年設定年均GDP增長目標，而是提出「根據每年實際情況設定經濟增長預期性目標」。2021年的增長目標被設定在了「6%以上」。
在同濟大學可持續發展與管理研究所所長諸大建看來，這種作法折射了中國追求低碳、高質量發展的思路，尤其是將2021年GDP目標設為6%，「這是在過去一年經濟發展受挫的基礎上，是一個主動調低的過程。」受疫情影響，2020年中國經濟僅錄得2.3%的增長。
能源與清潔空氣研究中心分析師柳力（Lauri Myllyvirta）評價，「對於環境而言，這可能是個好消息，它賦予政府更大的靈活性以追求其他目標，減輕了不惜一切代價追求GDP這個數字的壓力。」
「十四五」氣候目標：不明朗的碳排放前景
但是，缺乏GDP目標也讓外界難以評估「十四五」碳排放目標的確切影響。
此前，曾有多位專家呼籲在「十四五」規劃中引入碳總量控制目標。但新公佈的草案並未包括這一目標，而是延續之前規劃的作法，提出單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%的目標，並在「十四五」末期將非化石能源佔一次能源消費比重從目前的16%提升至20%左右。
柳力根據中國年度統計公報發布的數據分析，過去5年，中國的碳排放年均增長率為1.7%，2020年經濟增長雖然受到新冠疫情的衝擊，碳排放較上一年也增加了1.5% ，大約為100億噸。根據柳力測算，「十四五」期間假定GDP平均增長5.5%，碳排放總量則會每年增長1.1%。
此前，由清華大學氣候變化和可持續發展研究院發布的中國2060年碳中和路線圖認為，中國經濟在「十四五」和「十五五」期間的年均增長率降至5.3%和4.8%的前提下，如果實現二氧化碳排放強度的進一步下降，可以在2030年前達到約104.6億噸的碳排放峰值。據此，該團隊提出中國「十四五」規劃應設定超過19%的碳強度下降目標和14%的能耗強度下降目標。
國家主席習近平於去年宣布中國力爭在2060年前實現碳中和並在2030年前實現二氧化碳排放達到峰值的目標後，就有眾多機構和專家提出中國應該設定更有雄心的目標，爭取在2025年前而非2030年前達到碳排放峰值。世界資源研究所的一項分析還表明，提前達到碳排放峰值將帶來1萬億美元的淨經濟和其他社會效益。
但是從「十四五」規劃草案來看，中國並沒有打算加快步伐。
國家發展改革委主任何立峰在兩會的採訪中說，「十四五」的指標堅持量力而行的原則，就像「奮力一跳可以摘到的樹上的桃子。」但是，許多分析認為，如果中國放棄高耗能、大基建發展模式，延續目前的可再生能源裝機速度，提升乾淨能源消納能力，實現目標並不難。
北京大學能源研究院特聘研究員楊富強說，關鍵的兩個目標低於預期，「政府的指標是留有餘地的。它不想最後不能完成，更想超額完成。」他認為，中國應該轉變這種觀念，通過高指標來推動高質量發展，「太寬鬆的話，就起不到約束性作用。」浙江在去年底上演了通過限制政府辦公樓的用電來突擊完成年底能耗指標的一幕。楊富強說，實際上，提高指標可以讓地方一開始就意識到完成任務並不是一蹴而就的，「一開始就過緊日子，而不是到最後突擊一下就完成了。」
非化石能源與煤炭
非化石能源佔比僅僅作為指導性的目標出現在「十四五」規劃正文中。而在「十三五」期間，它與能耗強度和碳強度指標同樣屬於資源環境類「約束性」指標。這個區別對於地方政府而言，可能意味著中央考核方法的不同。約束性指標的完成情況勢必受到更嚴格的考核。
雖然碳總量控制目標未出現在此次規劃中，但草案提出「實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的製度」，為碳總量控制留出了一定的政策空間。楊富強分析，目前的提法，可能考慮到疫情和全球經濟形勢等不確定因素，將排放總量作為指導性目標，鼓勵自下而上製訂目標，而不是由中央來分解任務。
能源基金會首席執行官兼中國區總裁鄒驥則擔憂地說：「（碳排放）達到峰值的管理就是總量的管理，達到峰值就是達到絕對量。不設立總量目標，怎麼能保證總量增長率越來越低？」他建議如果不建立全國性的約束性指標，則應該考慮在重點部門、重點省市設立碳排放總量控制。
生態環境部環境規劃院院長王金南則提出，要加快建立地方二氧化碳排放總量控制「梯度」管理體系，分別進行全國、行業部門、地區達到碳排放峰值判斷，全面建立自下而上的全國二氧化碳排放統計和核算體系。
雖然有聲音認為中國甚至從「十三五」期間就不需要開建新的煤電以滿足用電需求的增長，但是「十四五」規劃草案仍然在多處提及推動煤炭等化石能源的「乾淨高效利用」。基於對「全球能源供需版圖深刻變革」這樣的全局性判斷，這份文件強調維護能源安全和保障國內能源供給。
「令人失望的是，中國將如此大的注意力放在繼續依賴煤炭、石油和天然氣上。 作為全球最大排放國，世界需要中國加快應對氣候變化的步伐，但在這項規劃中，我們幾乎看不到這樣的行動。 」新氣候研究院（NewClimate Institute）分析師雷如天評價。
綠色和平東亞政策顧問李碩表示：「中國燃煤電廠建設仍遙遙無期……如果不停止燃煤電廠建設並讓疫後復蘇回到綠色軌道上，中國就無法真正走上『脫碳』的道路。」
一些專家期待煤炭總量控制目標會出現在隨後製定的《能源發展「十四五」規劃》中。在國家層面的「十四五」規劃綱要通過後，各行業、部門和省級的「十四五」專項規劃將陸續出爐。在《能源發展「十三五」規劃》中，設定了能源消費總量（ 50億噸標準煤以內）以及煤炭消費總量（ 41億噸以內）目標，這兩項指標尚未出現在「十四五」規劃中。清華大學氣候變化和可持續發展研究院曾建議設定55億噸標準煤的「十四五」能源消費總量目標。
國家統計局不久前公佈的數據顯示，2020年煤炭消費佔一次能源消費總量的56.8%，這是一個新低。但是楊富強強調，在新能源發展的背景下，「十四五」可以將這一數字控制在50%甚至更低。他建議，這一目標應該成為《能源發展「十四五」規劃》的約束性指標。
※ 本文轉載自中外對話〈「十四五」目標將如何影響中國減排行動？〉
