公正轉型「不遺漏任何人」的標語，近來在淨零轉型十二項戰略溝通中被反覆提及，但對大多數民眾而言，這個名詞跟「淨零排放」一樣，仍是相對模糊、一知半解的概念。到底「誰」可能在轉型過程中被拋棄落下？該如何做到「公正」？臺大社會系副教授劉仲恩老師近期關注氣候變遷下所衍生的社會「不平等」，過去也曾為TSH撰文。我們再次邀請他談談對於公正轉型的見解。以下為專訪紀要。
鑑別轉型下「不平等」的衝擊
臺灣永續棧問（以下簡稱問）：請問您認為公正轉型最重要的精神是什麼？有哪些工作必須做？步驟是什麼？
劉仲恩：
公正轉型的核心精神是在轉型過程盡量不要造成「新的不平等」，當然體制中「既有的不平等」也要重視與處理。所以第一步很重要的是鑑別出「受衝擊的對象」是誰？轉型過程中有誰得利、有誰受害？例如運具電動化的過程，對電動車產業業者是一大福音，但是對燃油汽機車司機、維修技術人員與車行卻是首當其衝。
對象識別出來後，第二步需要知道「衝擊會有多大」？衝擊隨時在發生，我們必須透過社會科學研究更具體說清楚衝擊的影響是什麼。例如「有多少人」受到衝擊？可能會有多少人被裁員或失去工作？產業規模是會繼續擴張還是縮小呢？透過調查研究、模型的推估，可以讓我們至少有個比較清楚的圖像與基礎的情境可以掌握。
第三步則是「配套措施」，衝擊之後我們要怎麼做？透過社會科學我們首要任務是想像一些「比較好」的做法，而這做法有很多種可能、很多面向需要細緻討論，幫助我們思考解決問題較好的方法。例如公民參與機制、經濟投資或補償、或教育輔導轉介等（請參見圖表）。
公正轉型熱點一 高碳排產業下勞工的權益
問：請問您認為台灣在處理公正轉型時需要留意的重點對象是誰？
劉仲恩：
在為了減碳而戒除化石燃料的淨零轉型過程中，需要特別留意那些「高碳排產業」下可能權益受到衝擊或剝奪的勞工族群，他們是公正轉型需優先關照的重點對象。我們可以來盤點看看，目前台灣主要使用化石燃料的利害關係產業包括運輸業（如燃油汽機車車行、個人戶），發電產業（如台電公司）以及本身製程牽涉到化石燃料利用產業的如塑膠、石化、鋼鐵、水泥業等等。
而在台灣脈絡下，這幾個產業可聚焦幾間大公司去看，例如台塑、中鋼、中油、台泥等等。光是台塑跟中鋼兩間公司的排碳加起來就佔了台灣近30%的排碳，可想而知他們面對的挑戰也特別艱鉅。也許有些高排碳產業像中鋼、中油隸屬國營事業，在配合國家政策下，還能指揮得動，也較願意去做調整與預防可能對勞工的衝擊；但對於其他民營企業如台塑等，他們有何對策與因應措施，我們都還不清楚，企業本身也可能還在摸索。這部分還要針對各產業的特性與結構，進行更多細緻的研究來了解如何為勞工們建置社會安全網。
公正轉型熱點二 建置再生能源引起的土地競合
問：除了高碳排產業的勞工族群，還有到哪些族群您也觀察到在轉型過程中受到不公正的影響？
劉仲恩：
台灣有另一個同樣艱難的挑戰，是能源結構要從依賴化石燃料改為再生能源時遇到的困境。我們不要火力發電要改用再生能源，但是再生能源如何取得，又是一個高度挑戰的故事。
再生能源的優點是分散式的能源結構，但它同時對空間需求極大，衍生的土地利用衝突也相對巨大。更何況台灣是世界上人口密度排名第二的國家，土地的競合就比起其他國家激烈得多。若是美國，把光電都丟到沙漠裡去就好了，可是這對沙漠生態系也會有衝擊啊？但是說真的，關心沙漠的人卻不是那麼多。而在台灣，當需要用到農林漁牧業的土地來設置再生能源，這引起的爭議就非常大。
問：為了建置再生能源而引起的爭議時有所聞，您認爲爭議的關鍵點在哪？
劉仲恩：
譬如說最近七股光電板的爭議又延燒起來，我暑假曾去七股簡單考察，你會發現到其實爭議不在技術問題，而是「光電板要放在哪裡」，這完全就是「社會面」的問題。由於地主把土地租給光電商，本來「承租土地的養殖戶」被迫離開，其工作權也受到衝擊與影響。除此之外，從環境面而言，整個地景因為光電的進駐也變得破碎，那麼對當地居民而言究竟是受益或受害？這些衝擊都需要非常多層面的考量。
除了「風光」已經反映上述土地需求的衝突，另一個還未浮出檯面的是地熱發電。因為大部分地熱資源位在原住民傳統領域，目前只有三、四個小型案場。未來政策若要推行數十個案場，這些必要的能源設施進駐並改變當地地景，政府是否能說服當地居民接受這樣的轉變？是否會引起和殖民主義與原民主體立場的衝突？這都是需要留意的（請參見圖表）。
【圖表】
透過社會科學協助決策設計與社會溝通
問：社會科學如何可以幫助公正轉型？
劉仲恩：
例如，「補貼」是其中一種常見做法去補償受衝擊者。但從「經濟學」來看需要有更多資料與知識來深入研議：是發錢就可解決問題嗎？那要發多少金額？要發給老闆還是勞工？基於什麼原因為何可以發？徵收「碳費」的議題也是一樣，碳費該收多少？是否需要根據排放量劃設級距？若沒有清楚推估情境與資料去做判斷，也會弄得天怒人怨。
除此之外，從「社會學」的角度則更強調「利害關係人的溝通」。理想上在受衝擊影響之前，就要將所有關係人納入溝通的機制，讓彼此透過對話釐清各自關切的議題後，做必要的調整來減緩衝擊與預備調適。提供必要的透明資訊也非常重要，但資訊也需要轉化成各方能夠理解的語言，才能作為共同討論的基礎。現行很多的溝通只是「單向的宣導」，社會科學研究應協助找尋更有效的溝通，在此過程中深化民主。
而就「公共行政」、「政治學」的角度就要談如何設計組織架構、制度配套來進行更有效的「治理」。其實台灣目前處理轉型議題的主責機關是非常破碎，例如以地面光電為例，中央層級就有行政院的經濟部能源局（再生能源政策）、農委會（農業發展與農漁民權益）、內政部（國土規劃）、環保署（碳權、碳費）涉入其中。當然這也牽涉到地方政府區域發展之定位與地方層級之治理。我們非常需要從社會科學從整體性的角度切入去看，作為一個共同體該如何回應這些爭議與分擔責任。
公正轉型不能扭曲為拒絕轉型的藉口
問：公正轉型常被用於氣候談判中，而不同團體（如資方、勞方、政府、環保團體）常有不同的解釋以尋求合作、對立或僵持，對此您有何看法？
劉仲恩：
公正轉型有各種論述方式，不同立場詮釋的觀點各個不同，甚至很容易被扭曲。例如資方常常把勞方被綁在一起說：「我們是共同體」；或是透過強調身份認同（如煉油工人的驕傲）來強化勞工抗爭的力道，抵擋外界要求加快減碳進程的壓力。這使公正轉型反成為抗拒變革的說詞，因而延長與維繫原本就不公正的體制。
但我認為公正轉型不應當作拖延、怠惰的藉口。政府應該強調轉型帶來的益處，確立大方向，告訴大家淨零轉型絕對是利大於弊的事情。「淨零排放」除了達成氣候目標，也可增進人民健康、改善生活福祉，甚至催化出新的綠色產業與社會經濟模式，塑造更美好的永續社會。在這前提下，雖然轉型過程不見得走得那麼順利，可能會產生不同的衝擊，但我們應該是要根據系統性觀點來進行權衡，並且提前預備更好的方案與配套來保障弱勢，而非就因噎廢食而讓淨零轉型停滯，這樣才能真正不遺漏任何人。
※ 本文經授權轉載自《臺灣永續棧》，原文標題〈 淨零之路道阻且長，公平正義不能退讓〉。不適用CC共創授權條款。
參考文獻
- 《臺灣永續棧》第五期電子報〈初探台灣氣候變遷調適的公平正義〉。劉仲恩（2021）。
- 永續淨零與公正轉型——國家發展委員會公正轉型諮詢會議。台灣經濟論衡20(3)，第40頁。國家發展委員會（2022）。
