巴基斯坦洪災後無可避免的爭論：北方國家與氣候災難損害賠償

2022年，氣候災難在各地持續發生。北美洲與歐洲野火、乾旱不斷，西非與中非則因持續不斷的洪災，總計近12萬5千人被迫撤離家園。

巴基斯坦六月以降的洪災，更導致近三分之一國土泡在水中、1500多人死亡、3200萬人流離失所。政府預估經濟損失已達400億美元。對全球碳排放的「貢獻」不到1%的巴基斯坦，卻付出極端天氣的慘痛代價。

國際氣候談判 一波三折的氣候補償

氣候補償，或稱「損失和損害」（loss and damage）是國際氣候談判的用語，世界資源機構（World Resource Institute）定義為無法避免的氣候影響，且已超出國家、在地社群與生態圈可調適的範圍。例如海平面上升導致島嶼國家土地被淹沒，甚至滅島，旱災導致糧食短缺、水災造成人命與嚴重財物損失等。

研究預估至2030年，全球損失與損害金額將高達2900-5800億美金，2040年更將翻倍。

島嶼小國、貧窮國家往往是氣候危機主要的受害者，而肇因主要來自西方國家為首的碳排大國。「受害者」向「肇事者」尋求賠償的邏輯，奠定了國際談判中氣候賠償的基礎。

「損失和損害」的概念發展可追溯自1991年，由小島國家聯盟（Alliance of Small Island States)）公開呼籲國際社會，應對受海平面上升影響的國家提供補償機制。

然而，直至2010年第16屆全球氣候變遷大會 （COP16），成員國在附屬執行機構 （Subsidiary Body on Implementation, SBI）的架構下，設定損失與損害工作計劃 （Work Program on Loss and Damage）。目的在提升成員國對損失與損害的意識、評估其規模並探索相關機制。 2013年，COP19也確立了「聯合國氣候變遷損失與損害華沙國際機制」（Warsaw International Mechanism on Loss and Damage）。

雖然損失與損害逐步邁入氣候談判的核心，其發展卻總是不斷受阻。2015年的巴黎協定（Paris Agreement）中，損失與損害雖然確立成為UNFCCC氣候談判的常設議題之一，卻同時聲明，此協定不作為責任與賠償的基礎。

氣候談判中 西方國家持續的拖延與拒絕

2019年的COP25，建立了「聖地牙哥損失與損害網絡」（Santiago Network on averting, minimizing and addressing loss and damage, SNLD），提供氣候脆弱國家的技術協助與溝通協調平台，但無涉及實際經濟援助。

到了去年的COP26，開發中國家在大會中不斷呼籲SNLD平台與已開發國家應該要提供經濟援助機制 （finance facility）。中國與77國集團（G77+China）在大會上連署提出損失與損害金援機制提案，被美國、歐盟、英國與其他富國拒絕，最終未納入格拉斯哥氣候盟約。

美國官員受訪時主張，這是美國無法接受的「紅線」，因為這將會開啟新的法律訴訟與求償基礎。歐盟則表示只支持強化聖地牙哥網絡的合作機制。幾內亞的 COP26代表在會後對媒體表達「極度失望，他們（富國）只打算繼續討論損失與損害（而非有實際作為）」。

至於非西方的排碳大國，如印度，其環境部秘書長古塔（Rameshwar Prasad Gupta）在COP26前，曾表達對損失與損害賠償機制的全力支持，也願意承擔其碳排責任。印度也正積極與其他發展中國家合作，將在今年的全球氣候變遷大會（COP27）持續推動氣候補償議題。

公民社會的呼籲 :「西方國家欠債就該還錢」

今年６月的波昂氣候變遷會議（Bonn climate change conference）場外，青年們高聲向西方國家呼籲「欠債還錢!」。

他們主張損失與損害應該獲得實質經濟補償，富國與北方國家應即刻負起歷史責任。今年９月底，超過400位、來自65個國家的青年參與的的氣候正義營隊（Climate Justice Camp）在突尼西亞舉行，討論過程尤其聚焦於COP27中的損失與損害賠償倡議。

日漸頻繁的氣候災難，也讓損失與損害相關倡議在世界遍地開花。巴基斯坦青年氣候倡議者愛伊莎· 西蒂卡（Ayisha Siddiqa）在BBC的訪談中提及「孕婦必須在水災中生產」的情況，直言「（你問我氣候變遷）如何影響我? 它就是無所不在的現實」。她期望COP27能確立損失與損害的相關金援。「這不是北方國家的慈善事業，而是他們應負起的責任」。

今年COP27的前夕，有超過400個公民團體連署，呼籲所有談判代表團團長，支持將損失與損害的資金列為COP正式議程項目。

誰承諾了氣候補償資金？還有哪些具體措施？

全球氣候資金的流向主要有三個領域：氣候減緩（Climate mitigation）、氣候調適（Climate adaptation）與損失與損害。

世界資源機構分析，全球氣候資金在2019年-2020年平均為6320億美金，90.3%投入「氣候減緩」、7.2%流入「氣候調適」，剩餘的約2.4%則是兩者兼具的項目。損失與損害相關資金，少得不值一提。

目前與損失與損害項目有直接連結的，是巴黎協定下的綠色氣候基金（Green climate funds）。研究指出，約有24%的補助案和損失與損和有關連。

研究認為，損失與損害在可見的未來，將著重於立即性、短時間的氣候災難與經濟面的損失。長期性的氣候變遷負面影響與非經濟性的損失會是下一步的考量。同時，如何讓貧窮家戶與社會底層能接收到援助，也至關重要。

COP26大會上，部分國際組織與基金會承諾提供約300萬美元損失與損害金援。地方政府如蘇格蘭承諾250萬美金，比利時瓦隆區則承諾100萬美金。國家層級目前只有丹麥政府於今年9月宣布，將提供1200萬美金的損失與損害資金。

今年COP27，氣候賠償的資金與時程將成為無可避免的話題，但能否有具體結果，仍看各國談判代表的決心了。

參考資料

• WRI（2022年4月6日），What Is "Loss and Damage" from Climate Change? 6 Key Questions, Answered
• WRI（2022年6月3日），The Current State of Play on Financing Loss and Damage
• Politico（2021年11月13日），EU, US block effort for climate disaster funding at COP26
• Reuters（2021年11月1４日），Climate 'loss and damage' earns recognition but little action in COP26 deal
• The Economic Times（2021年10月23日），India wants compensation for climate damages caused by rich nations
• The Indian Express（2022年9月13日），India’s renewing its push for climate disaster compensation
• BBC（2022年10月7日），Young activists urge focus on cash for climate damage at COP27
• 衛報（2022年9月21日），Denmark offers ‘loss and damage’ funding to poorer countries for climate breakdown
• boell.org（2021年12月16日），Deferred not defeated: the outcome on Loss and Damage finance at COP26 and next step

※本文轉載自低碳生活部落格〈【COP27系列三】巴基斯坦洪災後無可避免的爭論：北方國家與氣候災難損害賠償〉