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八八水患的思考

2009年08月10日
2009年8月10日台北訊,立報記者胡慕情報導

莫拉克颱風來襲,釀成比八七水災更嚴重的八八水災,台東太麻里慘遭淹村、南投山區再度崩塌...這場災難除反映政府投入的8年8百億治水預算已隨土石流走,更突顯國土復育腳步刻不容緩。

大水只是最後一擊

「治水必先護山,但政府反其道而行。」台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全直指:「大雨對脆弱的台灣來說,只是啟動扳機後的最後一擊。」廖本全以太麻里溪潰堤為例,太麻里溪淤積嚴重只是原因之一,山林水土保持機能被破壞恐怕才是重點。

太麻里地區自82年開始進行整體開發,廣植金針與茶樹,以金針山聞名。近年農委會為推廣農村再生條例,選擇太麻里為示範點,並不斷砸錢在媒體做置入性行銷。水土保持局台東分局長孫明德表示,欣喜見到農民不再只重視農業生產,而往「富麗農村生活」大步邁進。

富麗農村即是休閒農業,具體展現的建設則是民宿。至目前為止,3百多公頃的金針山上共有22家民宿。休閒農業不是不好,但問題在於金針山上所有土地使用都屬「超限利用」。而當地鄉公所還曾出現「就地合法」的要求。

一般而言,災害發生的成因約可分為自然環境,如地方河道或山林地質等原生問題,其次便是人為因素,金針山的超限利用,便加速水的摧毀能力;但最值得擔憂的是:治理機制無法推動。

廖本全指出,金針山不是唯一一例,廬山溫泉、北投行義路溫泉都屬於「已經超限利用還拒絕管理,反而希望就地合法」的野蠻遊戲。他沉痛表示,一旦就地合法,後續違法狀況恐怕只增不減。

整治經費放水流

「這就像是一個技術好的司機駕駛一輛性能好的車,卻開錯方向。」綠色公民行動聯盟秘書長徐蟬娟是治水聯盟易淹水計畫召集人,對於政府資源錯置的治水做法相當無奈。

徐蟬娟直指,政府投入的治水預算根本沒有成效。「總是不解決根源,而只處理行政權內可處理的事,淹水怎麼可能解決?」她以台北縣雙溪河整治計畫為例,會淹水 是因福基公路把原先廣達60公頃的洪水泛濫區一分為二,「但水利署覺得,福基公路不是它處理的範圍,所以就只處理自己治理線內的事」。

什麼是治理線內的事?蓋河堤。規劃單位說明,這道河堤是以50年的洪水頻率所做的防洪規劃。但雙溪河的淹水卻是2百年的洪水頻率─意即這筆近10億的工程預算完全虛擲。徐蟬娟說,堤防一蓋,內水無法外流到河川,只要淹大水,就得靠抽水機抽水。

「但大水來時,抽水機根本就來不及到那地方。」徐蟬娟說,就算抽水機可以到達,也會因為水量太大而失去功用;「堤防內外的水都已經齊高到10米,水是要抽去哪裡?」

摧枯拉朽的「大溫暖」

水利署副署長吳約西針對八八水災表示:「這麼大的雨,不管降在哪裡,一樣會淹水。」但水利署忽略的是,淹水可以是3公分,而非3層樓、飯店倒、橋斷的恐怖景像。

徐蟬娟表示,淹水原因層出不窮,需要跨部會整合,但目前治水計畫幾乎全權交給水利署,水患的根源無法獲得解決,治水工程只是處理枝微末節。她以台中淹水為例,是因七期重劃區跟中科園區是原河水氾濫區,但被奠高的結果,「為了開發工業區,住家就變得要淹水」。

「政府若不覺醒,災難不會停止。」廖本全形容,每次風災都像是一齣戲,「劇本一樣,只是時空不同。」廖本全指出,政府的開發魔手總是伸向國土脆弱地區,但這些敏感環境根本不適開發,「強行要地,就等著看老天要不要給最後一擊」。

莫拉克來襲造成屏東海水倒灌,養殖業超抽地下水再度成為千夫所指,但實際上工業才是超抽地下水的關鍵影響。

以國光石化和中科四期二林園區為例,因中部水資源吃緊,目前彰化每日26噸民生用水近20萬噸抽地下水而來;未來中科四期用水每日將需27萬噸、國光石化則需40萬噸,國光石化所在又是嚴重地層下陷區,環團擔心,災害隨颱風路徑而生,「萬一哪一天到彰化,怎麼辦?」。

每當政府推行重大開發案,總強調工業是帶來就業機會的「大溫暖」,但廖本全指出,全球氣候變遷影響下,暴雨只會愈來愈多;研究也顯示暴雨對島嶼影響最大,若政府沒有長遠國土復育思維,台灣未來堪慮。

中研院地球所研究員汪中和統計過去70年來台灣年平均雨量,共2286公釐,但這次莫拉克來襲,阿里山光一天就突破2654公釐。氣候變遷造成可觀雨量並釀災難以避免,重要的是政府應記取教訓、以思改進。

怕被告 不清淤

台東縣太麻里鄉因太麻里溪潰堤慘遭淹村,除人為破壞水土保持外,與水利單位遲不清淤也有相當大的關係。

今年7月第8河川局曾召開說明會,表示為防範海棠風重創金峰鄉嘉蘭村災情再現,希望重建河堤補強,但村民則認為應加快太麻里溪疏濬工程才是良策。但水利署當時強調「築堤強化是當務之急」,雖允諾加快清淤,但現已緩不濟急。

綠色公民行動聯盟秘書長徐蟬娟痛罵:「清淤是第一要務,工程根本是其次!」徐蟬娟說,太麻里上游水土保持不善,清淤就要積極,但水利署面對河川淤積問題經常避而遠之。

不敢清淤,是因為清淤的砂石牽涉利益回饋問題,「請誰清?包給誰?砂石車載走,可能就算砂石車的」。為了避免官司纏身的結果,就是河床被淤積物逐漸墊高,大水一來,只好溢流。

徐蟬娟進一步分析,潰堤除了水勢浩大,與工程工法也緊密相關,「水利署為讓河床變寬,都蓋90度的水泥建築」,但垂直式的基腳難以保固,水量一大,自然就垮。

多頭馬車治理難

八八水災慘重災情,除反映治水方向錯誤,也突顯政府的治水計畫缺乏統籌。以海水倒灌的屏東地區為例,前任與現任政府都希望推動流域治理,可惜成效不彰。

「高屏溪流域整體治理計畫根本是黑機關。」前治水聯盟執行秘書呂翊齊指出,高屏溪流域管理委員會並無法源依據,也沒有流域治理管理條例,更誇張的是「完全沒有 預算」。因此即便此流域治理被歸為「愛台十二建設」中的一項,也規劃出包括水災防治等預算達7百多億,但實際進度完全是零。

環保署副署長邱文彥感嘆,高屏溪流域管理委員會因缺乏法律位階,連帶使得人員的任務性編組缺乏效率。「所有的人都是從各治水分責單位借調而來,權限也不大,自然無法做什麼事」。邱文彥指出,流域管理是國土復育的重要核心之一,「因此成立環境資源部相當重要」。

誰來當家?

邱 文彥表示,成立環境資源部,流域管理和水資源利用將整併、成立水資源局與流域管理局;「法律位階確定,預算和統籌人力會較順利」。不過台灣大半河川橫跨縣 市、治水事權分散在林務局(林班地)、水保局(山坡保育)、縣市政府、水利署(中央管河川)、農田水利會(灌排用水)、環保署(污染)等單位;環保團體也 擔憂,未來「環保」主導,或「資源利用(開發)」優先,恐怕是治水的另一挑戰。

邱文彥坦承對政府組織再造同時抱有期待與憂慮, 「目前組織再造確實也遇到行政部門本位主義的問題」;治水要能統一事權,還有長路要走。不過邱文彥說,行政院政務委員蔡勳雄已編列70億,在東石、布袋等 地推行「河川治理緊急救援計畫」,包括建滯洪池,讓當地做低度利用等,是較進步的治水範例,或可成為參考。

總統馬英九上任的重要政策之一是國土復育、組織再造,不過兩者都進度遲緩。學者呼籲,風災水患的狀況隨著氣候變遷會更加嚴重,「國土復育不能再等!」

還地於河、還土於山林

復育國土,必須從還地於河、還土於山林開始。台北大學不動產與城鄉發展學系副教授廖本全認為,莫拉克重創台灣,是國民黨推動國土復育的好時機;「國會佔多數,若能跟居民好好談,是有機會的。」

國土復育條例談了數年,一直卡在高山土地利用、居民生活何去何從及補償等問題,廖本全認為,不是一定要強逼居民下山,但敏感土地該怎麼利用、不保育會有什麼結果,「這些資訊應該被充分公開。」

廖本全指出,國土復育難以推動的癥結之一,在於台灣民眾對災難一知半解,「每當發生災難,又只會怪別人。」廖本全說,現在的災難是「天人合一」造成的,絕非只是政府的責任,「災難發生,必須全民承擔,因此風險跟後續影響,都是政府在推動國土復育的過程中必須詳細說明的」。

廖本全表示,若居民在充分了解過度利用的問題,及可能造成的災害,卻依然不願下山,那風險就該由政府與民眾一起承擔,「否則現在只要出現災難,政府就毀了」。廖本全說,政府老是被罵到臭頭,就是因為沒有揭露資訊,怪不得民眾。

防災體系應嚴密

不過,國土復育非一蹴可幾,災害不會因國土復育馬上推動,就不再侵襲台灣。這次屏東縣長透過媒體求援,引發中央與地方互斥對方救災不力,突顯台灣的救災系統仍有改善空間。

環保署副署長邱文彥表示,氣候劇烈變化成常態,但台灣的應變機制、救難設備、部門整合與觀念仍待調整。他以救生筏不足需緊急調度為例,即是長期的「開口合約」所致。

所謂開口合約是指一般縣市政府應備妥救災機具設備,如挖土機、抽水機等,通常會與提供廠商約定,編列預算以備不時之需;但許多地方政府的會計單位認為這筆預算是浪費,最後導致災難發生時要用卻調度不到的窘境。

而救生筏、水上摩托車雖是必備設施,但遇見大水,這些有螺旋槳的機具易被漁網卡住而無法發揮功用。邱文彥認為,救災單位應引入藉由風速當推進器的飛曳船,救災速度才不會被設備拖延。

邱 文彥建議參考美國成立「聯邦緊急處理局」(FEMA)的救災單位。FEMA會釐清各種潛在危機在監測、預防、管理等方面的輕重,進一步提出優先財政預算, 一方面能有效進行工作協調,也避免部門爭奪預算利益引起財政浪費。而為迅速對危機做出反應,FEMA在人力調度與財力資源也都享有很大自由。

更重要的是,FEMA相當重視以社區為主體進行長期減災工作,平時便會透過公部門與社區組織的串連,做好災前預防措施以降低致災風險;在災後也會負責接受民眾申請、提供對災民的直接服務;「台灣在九二一大地震時曾有想法,但沒有結果。」

邱文彥希望政府與民間都能在災後痛定思痛,思考人與環境如何共存,並承認災變事實,進一步改善體制,避免下一次災難的發生。

註:潰堤溪流─牛稠溪、陳有蘭溪、太麻里溪、林邊溪、知本溪、荖濃溪、旗尾溪、鹿草鄉、大內鄉。

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