調和開發壓力顧保育 墾丁國家公園提空間利用新計 | 環境資訊中心
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調和開發壓力顧保育 墾丁國家公園提空間利用新計

2014年10月02日
本報2016年1月7日屏東訊,特約記者廖靜蕙報導
墾丁國家公園管理處處長劉培東。攝影:廖靜蕙
墾丁國家公園管理處處長劉培東。攝影:廖靜蕙

去(2015)年12月26日,墾丁國家公園度過32周年慶。這是墾丁國家公園管理處處長劉培東第二次主持處慶,往年處慶都與跨年迎曙光結合,今年他選擇邀請社區夥伴及志工朋友相聚,以專題分享、走訪社區,度過溫馨的一天。

這一年來,從恆春鎮跨年放天燈、滿洲鄉工程挖出墾丁珊瑚礁石、終結墾丁違建亂象、遊憩行為以價制量、園區內聚落居民要求劃出國家公園範圍以及梅花鹿經營管理,不斷出現在媒體報導,再再顯示經營管理之挑戰。

劉培東表示,台灣的國家公園是土地使用計畫,不是單一公園的概念,園區內包括聚落、保護區、遊憩據點等眾多複合體在其中,從經營管理的角度思考,管理處目標是保育,但園區內存在開發行為也是事實。

而國際保育經驗顯示,保護區的經營管理,脫離不了和在地居民的夥伴關係。因此,在即將進行的墾丁國家公園第四次通盤檢討,將務實的面對開發和保育之間的折衝;透過更細緻的空間規劃,以及社區生態旅遊,創造保育及地方發展的多贏局面。

超大一般管制區 細分三大類

國家公園管理是土地分區管制的概念,所有國家公園莫不以劃生態保護區,特別景觀區為主,然而墾丁國家公園因早年土地管理,源自都市計劃的特定風景區,使得一般管制區[1]達54%規模。

以墾丁國家公園為例,一般管制區從坡度很陡的土地,到墾丁大街都匡列在同樣的分區管制中,經營管理上不可能都適用同一套辦法。因此在四通檢中,擬將一般管制區土地按照土地使用程度,分為管(一)、管(二)以及管(三)這三種土地編訂,並將坡度較陡的土地,先框列下來成為管(三),不准許新建築以及其他開發,讓這些地方慢慢自然恢復,視為生態旅遊或環境教育的場域。

「管(三)就是備位的生態保護區,等它恢復到一定程度,將轉化成生態旅遊場域。」劉培東說。但是管(三)仍有一些私人土地,包括鄉建用地,就一小塊一小塊地隱藏在坡度陡峭的山上,並且因農地和建地進出所需而開路,造成環境更大的衝擊。

為了維持山上的環境,墾管處擬以容積轉換的方式集中到管(一),也就是經濟活動頻繁之處,如墾丁大街、船帆石、南灣等,讓所有開發行為集中於一處,再以細部計畫、特區的方式管理。當管(三)容積移轉後,讓生態環境慢慢恢復,就是將來的生態保護區。

集中開發 增加生態保護區

至於管(一)經營管理,劉培東說,墾丁遊憩人次已突破800多萬人次,這些遊憩人口進入墾丁,需一些服務設施,如平價旅館、民宿、餐飲服務,都需仰賴聚落服務;而大量遊客衝擊,對於墾丁大街已形成發展的壓力與困擾。

墾管處依照法令執行拆除違建之餘,也思考解決方案,例如可以基於改善景觀的條件下解除限建;換句話說,限建可討論,但須配合景觀改善。包括未來新增建築或建築體外觀,都有類似都市計畫的都市設計的審議機制,雖放寬條件但必須逐步改善景觀。

另外,由於管(一)大都為老社區,一旦不足以吸納由管(三)轉移的容積時,墾管處不排除新增開發區的選項。「新開發區的重要使命,是創造好的、新的景觀,提升土地和活動量的供給,減緩發展區的壓力。」劉培東說。

至於管(二)則是傳統的聚落和農地,維持既有的經濟行為。這些區域因遊憩壓力而產生質變,不能忽視,而應盡早規畫亡羊補牢。協助社區發展、轉型為生態旅遊,從保育觀點出發,進而成為「生態旅遊的經營者」,是管制區(二)的目標。

目前居民對於限建有很多抱怨,部分居民也要求劃出國家公園範圍外;只是,一旦聚落劃出園區外,由屏東縣政府進行土地編定,會是非都市土地或都市土地,都是未知數,卻必須面對恆春半島的生態衝擊。

管(一)劃出去國家公園,對保育有何影響?劉培東回答,這是一塊地區,不像人的身體,割掉就算了;即便畫出去,它的影響仍持續作用,無論是蓋高樓大廈或放任不管,只會造成更大的影響,卻難以管理。

遊憩據點 以價制量

面臨為數眾多的遊憩人口,劉培東進一步將園區內的景點,規劃成大眾路線的「遊憩據點」以及適合小眾行腳的「生態秘境」兩種類型。遊憩據點以價制量,生態保護區則必須在解說導覽員帶領下入內。

墾丁知名的遊憩據點龍鑾潭每年吸引數萬遊客前來賞鳥。攝影:廖靜蕙
墾丁知名的遊憩據點龍鑾潭每年吸引數萬遊客前來賞鳥。攝影:廖靜蕙

未來,墾管處不但在各遊憩據點收費,還將推出套票,將較少人認識的景點,如瓊麻工業歷史展示區,列入套票中販售,遊客以優惠的價格、搭遊園專車到數個遊憩地點,何樂不為?在管理經營上也提高每個遊憩據點的利用率、分散遊憩壓力。

至於環境敏感地區,劉培東則以「生態秘境」的概念,交給社區經營,導入喜愛自然生態的遊客。

生態秘境 結合社區生態解說

墾丁兩處生態保護區──龍坑和南仁山,都是熱門景點,遊客只需看個簡報就可進入,走馬看花卻未帶回保育訊息,和遊憩據點毫無分別,但是,這並非國家公園的初衷。因此,墾管處從3月1日起實施,進入生態保護區必須在墾管處訓練合格、並與社區合作的解說導覽員帶領下才能進入,並且就從龍坑和南仁山做起,劉培東說,才算完成環境教育的拼圖!

解說導覽員一團收費1500元,遊客人數上限是15人,遊客可到現地揪團,若想人少聽解說就必須付出比較高的解說導覽費用。分攤下來遊客每人須負100元費用,就能形成一種在地產業。

墾管處一方面保障社區經營管理的權利,得到合理的報酬,這些收入一定比例回饋到社區,還須肩負起社區巡守、環境監測的責任。

「透過在地人的詮釋會更有意思!」劉培東說。墾管處發展社區生態旅遊與導覽已有十年歷史,社頂更列入IUCN 2014年出版的《Tourism and Visitor Management in Protected Areas--Guidelines for sustainability》(中文暫譯:保護區永續旅遊與遊客管理指南)範例,生態旅遊的實踐,也將從社頂經驗出發朝全面性發展。

龍磐公園。攝影:廖靜蕙
龍磐公園。攝影:廖靜蕙

在即將到來的四通中,他提出「生態旅遊法制化」的構想,意即讓社區能取得在地經營管理的權利義務。因此,無論是外地訓練的解說導覽員,或者是墾管處培訓當地居民的解說導覽員,都必須透過社區組織運作,享受權利也有應盡的義務。

社區經營管理

國際間保護區一路走來,沒有原地住民的配合,保護區的經營管理成功率都不大;只是該怎麼配合?

「社區結合生態旅遊、生態保護區導入社區解說導覽員,然後用他們保護下來的環境說故事,賺一點解說費用,是合理的。」劉培東說,當社區能力建構起來,珍貴的鐘乳石洞也可以交給社區管理經營,就有很多人一起完成很多事!

※ 墾丁國家公園2016年新措施列表

 

政策或措施

具體內容

1

鵝鑾鼻公園入園門票票價調整

  1. 元旦起實施。
  2. 調高鵝鑾鼻公園門票:全票60元、半票30元。

2

垂釣許可公告

  1. 2月1日實施。
  2. 公告本處園區之海域一般管制區10處許可垂釣點,以供垂釣活動。

3

申請進入龍坑及南仁山生態保護區,須由解說員帶團付費導覽。

  1. 3月1日起實施。
  2. 必須付費申請經墾管處培訓合格之解說員帶領才能進入,每15人需聘請1名解說員,並採團進團出。
  3. 南仁山生態保護區每日限制入園人數維持現有400人不變;龍坑生態保護區每日入園上、下午各限額150人。皆由解說員採分流管制方式帶領進行環境教育。
  4. 為免外籍遊客人數眾多影響國人入園權益,龍坑生態保護區另增設限制:非本國籍遊客入園人數上、下午各限額50名,總計龍坑每日開放本國遊客200個名額,外籍遊客和陸客及港澳共計100個名額。

4

貓鼻頭公園入園收費

  1. 5月1日起實施。
  2. 全票30元、半票15元;40人以上團體8折。
製表:墾丁國家公園管理處

你現在的位置是:墾丁國家公園

「什麼是國家公園內的方式、甚麼是國家公園內的生活方式,我還在想。」劉培東坦言,一股國家公園內特有的生活方式與文化正在墾丁逐步成形,初期的想法是從友善餐廳、行動解說員,讓園區內的旅遊業者變成保育的窗口。

例如,讓進入園區內的遊客,隨時意識到身處國家公園內。墾管處第一步提供園區內每家飯店、每個房間內,放置墾丁國家公園的行動解說QR Code,旅客在房間就可以下載墾丁的行動解說,電子書,回家看這些影片、書籍、解說,提供正確訊息,由此建立遊客與國家公園的連結;這項措施未來也將與民宿業者合作推出。

今年墾管處研擬友善餐廳方案,以認證的方式推動園區內餐飲業,不販售珊瑚礁魚類、不賣魚槍打到的魚,或使用在地食材,以此吸引喜歡綠色友善產品的消費者,並影響園區內的消費行為更趨環境友善。一經認證,墾管處則協助行銷,簽合作備忘錄,讓餐廳業者由此產生關聯,幫助國家公園推動保育。

或許有人認為墾丁都在搞旅遊觀光,但劉培東希望以遊憩據點的獲利來支持保育事業!

註釋

[1] 依據《國家公園法》第12條國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性,劃分為一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區以及生態保護區。一般管制區則指「國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域,包括既有小村落,並准許原土地、水域利用型態之地區。

作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人,致力於生物多樣性主流化。從事社工10餘年,認知到再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,有貓、有龜,以及一些過客。個人粉專「小麻通訊」。