開發與保育之雙贏:由「湖山水庫」風波看環評機制之改善 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

開發與保育之雙贏:由「湖山水庫」風波看環評機制之改善

建立於 2005/04/16
作者:陳章波(台灣環境資訊協會監事、中研院生物多樣性研究中心研究員)

由國際間「京都議定書」生效、以及國內湖山水庫開發等風波可看出,開發與保育間的戰爭已臻白熱化的境地。然而,開發與保育真是像光譜兩端或是像平衡桿,可選其一?還是就像鳥巢與蛋,只有雙贏或全輸,是「覆巢之下無完卵」?為了在環境可承載之下及開發過程中減緩對環境的衝擊,我們設立了環評機制。以下以湖山水庫一案為例,提出三項環評系統漏失的評析。

一、政策環評應重視地方之發展願景及建構煞車之檢討機制

國家的永續願景在考慮到全球佈局、台灣發展與地方環境空間的承載量之下,經過上位研判,如果確實有此需求,就往下要求政府部門執行開發。湖山水庫一例,即為有用水的需求,不論是民生、工業發展或是防止地層下陷等原因,則交由開發單位去做研擬。開發單位提出他們認為最恰當的案子,再交由環保署作開發環評。在環評的過程中,如果發現衝擊太大,是不可執行的,應有煞車之檢討機制,或是上溯到政策環評,或上溯到行政院永續會去重做考量。當前政府採滾動式管理,就應定期或隨狀況而檢討。

二、開發環評應含生態保育措施方案

如果環評的結果有部分衝擊,應回到開發單位作衝擊較小的替代方案,如果提出後認為可接受該環境損失,則通過環評。當前環評中最大的缺失是將生態保育措施視為有條件通過的項目之一。以湖山水庫為例,環評通過,但要開發單位提出保育措施,且需經環評委員會通過才得施工。目前該保育措施並未通過,行政院卻已宣告執行;其實在未滿足該條件前,環評並未通過,行政院不應要求開發單位執行。

中水局在湖山水庫之開發、執行過程中為確保減少生態衝擊,草擬了保育措施方案及規劃執行委員會。雖說此執行委員會的建置有其創新之處,可為將來環評之通例;但即便如此,仍應於原有的環評體系下,設置審查生態保育措施的項目,不可再為有條件通過的項目。

因此,開發單位應有保育職責,建置生態保育單位。也就是保育事務不僅只是在政府的保育單位進行,在開發單位也應進行。但目前許多開發單位不熟悉生態保育之業務,委請顧問公司規劃生態保育措施,顧問公司卻常因能力不足、提供的訊息不詳實,導致政府做了錯誤的判斷、決策,因此環評制度應作修訂,環保署應進行顧問公司的公開認證制度。

三、生態保育措施之規劃與執行

如何減緩開發案對環境之衝擊?國家是一體的,涉及全民共識的永續目的的開發案,應該要求國家的保育單位協助開發單位研擬最恰當的生態保育措施。生物多樣性的維護是以棲地維護為重,需根據生態系統中棲地群聚之演替期,才能決定最適的管理方式。如果一個地點可維持原有的健康、自然,就應採用保留的方式來處理,此時「沒有作為」就是最好的作為。如果這塊地已經受到局部的破壞或潛在的侵擾壓力,就應該劃設保護區,進行保護或復育措施。若這塊地一定會被破壞,就像水庫的建置過程中,會將原有的溪谷淹成湖面,此時的生態保育措施就是要移地保育。應在鄰近相似地區的棲地環境,劃設保護區並執行棲地復育,增進更大的承載量,以被動或主動的遷移保育類生物。

開發地點的破壞是不可免的,又開發地區很窄,沒有其他的替代方案時,以湖山水庫案例,應可將鄰近水庫的其它林班地,劃為野生動物重要棲息地或丘陵生態保護區;而保護區的劃設則應由政府協調相關單位劃設之。

昔日杜甫大嘆國破山河在,而今保育若沒有做好,山河破,家安在?