過剩基礎製造業影響空污 中國鋼鐵「去產能」效果受質疑 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

過剩基礎製造業影響空污 中國鋼鐵「去產能」效果受質疑

建立於 2017/03/08
作者:馮灝

一份新調查報告認為,中國鋼鐵去產能運動的實際效果並不令人滿意,如何發揮市場機制的作用決定著這一產業的命運。

一項由綠色和平委託中國聯合鋼鐵網完成的調查指出,中國鋼鐵行業轟轟烈烈的瘦身運動效果不佳,下降的體重數字掩蓋了實質的反彈。

這份2月13日發佈的報告稱當年註銷的生產設備大部分已經長期停產;而實際上,中國2016年處於生產狀態的 「有效」 粗鋼產能還增加了大致相當於英國全國產能兩倍的量。

鋼鐵城市——中國河北省。圖片來源:Lu Guang / Greenpeace

而按照世界鋼鐵協會的統計,經歷了2015年的史上首次下降後,中國2016年粗鋼實際產量也的確反彈1.2%。

中國是世界第一大鋼鐵生產國,粗鋼產量佔世界的一半。鋼鐵等重工業被認為是北京及周邊地區空氣污染最主要的來源之一。

該報告發佈10天後,環保部副部長趙英民在一場新聞發佈會上宣佈,從今年開始,北京周邊的石家莊、邯鄲等鋼鐵生產中心採暖季()必須產量減半;而涵蓋了幾乎整個華北地區的28個城市必須在10月底的採暖季開始之前,提前完成全年鋼鐵產能削減任務。

趙英民也透露了這一決定的原因:京津冀地區今冬空氣質量相當差,包括北京在內的13個主要城市1月PM2.5平均濃度比去年同期飆升了44%。他直言,很大一部分原因就是鋼鐵等重工業走出低谷,加大產量。

嚴重過剩的基礎投資製造業

鋼鐵行業自身的日子也很艱難。按照國務院的表述,在經濟增速放緩的背景下,中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等依賴基礎建設投資的製造業均已處於「嚴重過剩」狀態。

中國鋼鐵工業協會數據,從2010年到2015年,該行業過剩的狀況迅速惡化,到2015年底,產能已超產量30%,重點大中型企業負債率超過70%。

中央政府早已意識到問題的嚴重性。2013年10月,一份來自國務院的指導意見要求鋼鐵產業在2015年底前削減總計3000萬噸技術落後、規模小、低於環保標準的煉鋼和煉鐵產能。2016年2月,國務院又提出用5年時間再減少粗鋼產能1到1.5億噸,且嚴禁新增產能。

逐漸收緊的環境質量標準同樣成為了重工業企業的緊箍咒。離北京不遠的河北省會石家莊市就曾為了完成當年空氣質量提高10%的目標,強制近千家工業企業停產45天之久。

2017年2月初,國務院總理李克強於彭博商業週刊發文,將1到1.5億噸的粗鋼去產能目標明確為1.4億噸,接近原定範圍的上限,相當於從2015年的水平減去12%。

去產能不等於去產量

然而大量已經閒置的產能似乎成了地方政府完成任務,書寫政績的便利工具。在去年8月中國國家發展和改革委員會(簡稱發改委)表示了對鋼鐵行業去產能進展的擔憂後,一個月內,28個產鋼地區和中央企業奇跡般地清除出1300多萬噸過剩產能,完成全年任務量(4500萬噸)的30%。

據中國聯合鋼鐵網報告統計,2016年中國在紙面上退出了近8500萬噸鋼鐵產能,幾乎雙倍完成原定目標。

但報告同時發現,24個被要求減少粗鋼產能的省市中,有14個省份砍掉的全部是已經停產的設備。全國範圍內,去除的產能中有72%之前就已經處於閒置狀態,而由於去年中國和全球鋼鐵生產的回暖,還有不少閒置設備重新啓動,這是造成2016年中國鋼鐵行業實際運行的有效產能增加3600多萬噸的主要原因。

中國各省份2016年鋼鐵產能變化圖。來源:Greenpeace Energydesk (CC BY-ND 4.0)

中國各省份2016年鋼鐵產能變化圖。圖片來源:Greenpeace Energydesk (CC BY-ND 4.0)

國務院發展研究中心產業經濟研究部研究室主任許召元則認為,這份報告對「有效產能」的定義值得商榷。

調查報告將已長期停產閒置,對現有市場鋼鐵產量沒有影響的產能定義為「無效產能」。許召元則認為只要有可能復產的停產產能就應被看作有效產能。

如果按照這個定義,那麼去除已經停產的有效產能同樣是有作用的,2016年全行業有效產能的變化也需要重新統計。

但無論採用何種統計方式,鋼鐵工業去產能的實際效果已經受到專家和媒體的質疑。例如,工程院院士、清華大學教授郝吉明表示,部分地區削除的僅是「僵屍產能」,例如京津冀的實際鋼鐵產量並沒有減少。《經濟觀察報》2016年8月的報導也指出,「河北省每年的去產能力度都很大,但其鋼鐵實際產量卻幾乎每年都在增長」。

行政手段去產能的局限

國務院發展研究中心原副主任陳清泰認為行政手段強制關廠的效果不會好。他梳理了過去十幾年鋼鐵行業的政策導向,發現:從2003年到2014年,中央政府五次試圖用政策手段減少鋼鐵過剩產能,但鋼產量仍增長了2.7倍。

而據綠色和平氣候與能源項目主任董連賽預測,「十三五」期間,中國鋼材消費將從峰值進入下行期,呈波動緩降趨勢。2020年預計粗鋼消費量將從2013年的峰值7.6億噸下降至6.5億—7億噸。

但對比目前仍超過10億噸的鋼鐵產能,中國鋼鐵今後幾年的瘦身不會輕鬆。國家發改委產業協調司巡視員夏農此前就表示,大量閒置產能被清除後,2017年去產能工作難度大增。

許召元也認為,2017年對於鋼鐵行業的去產能工作,不能陷入要求政府主導去產能的奇怪現象,這本身是違背市場經濟原則的。

分指標、定任務的方式推動去產能,顯然不是最優的選擇。許召元表示,面對中國鋼鐵行業總體產能嚴重過剩的形勢,需要盡快建立起政府引導、市場起主要作用的長效機制,以促進鋼鐵企業效益分化,也就是優企高效益,劣企高成本,市場能夠實現優勝劣汰。

他還指出,在推動企業優劣分化方面,有不少市場化的正向手段可以探索。比如實行嚴格統一的環保、質量、安全監管,在鋼鐵行業內推進碳交易制度,推行階梯水價、電價制度等。

在產能過剩程度加大、行業經營情況惡化的情況下,還可以研究建立行業性的發展基金,直接從現有的企業募集,並獎勵給自願退出的企業,用市場化的方式引導低效企業主動退出市場。

※ 本文轉載自 中外對話〈鋼鐵行業去產能有效果嗎?〉

註:採暖是指透過對建築物及防寒取暖裝置的設計,使建築物內獲得適當的溫度。 採暖季為採暖的期間,各地氣候不同,採暖季會有所差異。