歐盟如何迎戰「能源貧窮」? 合理電價阻止能效不足的惡性循環 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

歐盟如何迎戰「能源貧窮」? 合理電價阻止能效不足的惡性循環

建立於 2017/03/16
作者:林綉娟(台達荷蘭環境獎學金得主)

牆壁散發著寒氣,沾滿污漬的磁磚一碰就碎,在這斷電、又沒暖氣的老公寓裡,工匠布萊克用兩片發泡膠黏在窗戶充當雙層窗,向身旁好奇的小女孩解釋:「陽光會讓塑膠氣泡裡的空氣變暖,房間就不會那麼冷了。」

上述場景,是2016年英國電影《我是布萊克》所呈現的「能源貧窮」樣貌。在冬季氣溫不時跌破零度的歐洲,能源貧窮現象會怎麼影響人們的日常生活?歐盟各國有什麼解決方法?

逾一成歐盟人口曾遇能源貧窮,且不限低收入戶

讓我們先來釐清,什麼是「能源貧窮」(Energy Poverty / Fuel Poverty)?

一般來說,能源貧窮指超過一成(10%)收入用於支付能源費用,以滿足最低生活所需,如提供熱水、烹飪、照明、食物冷藏、家電運作等。

要注意的是,其實有錢人也可能超過上述標準,因為這個比率(能源支出/家庭收入)常因能源價格的波動而受影響。如相關單位推估,歐盟境內多達10~25%的人口,或多或少都嘗過能源貧窮的滋味。

再者,低收入戶跟能源貧窮的重疊狀況在各地情況不一。比方,蘇格蘭的低收入戶多是燃料貧戶,但燃料貧戶卻不一定屬於低收入水準,當地44萬位低收入戶中,有近40萬人曾遭遇燃料貧窮。反之,嘗過燃料貧窮滋味的94萬人,大多數並非低收入戶。

2015年蘇格蘭燃料貧窮與低收入關係。資料來源:Energy Poverty Handbook

當然,統計數字無法完整反映人們在現實生活的處境,為保障最脆弱族群,同屬大英國協的英格蘭政府,改採「低收入、高花費」(Low Income High Cost) 跟「燃料貧窮缺口」(fuel poverty gap) 的雙指標,掌握收入雖低、能源需求卻高的部分家戶,並考量「住屋型態的能源消耗量」,評估這群人的能源赤字到底有多大。

另歐盟一份調查更發現,水、電、瓦斯等帳單,常是家戶負債主因之一,且比重將近七成。許多能源貧戶怕被斷水斷電,只好先繳清能源帳單,導致無法顧及食物、房租、社交、交通、教育等其他生活基本需求。

衝擊面廣,居住、收支、健康、社交都受影響

事實上,能源貧戶的生活同時面臨經濟、健康跟居住權等各種衝擊。比方,住在缺乏隔熱及保暖功能的房屋裡,一到寒冬,暖氣必須開得更強,使能源開銷不斷上升,陷入負債的惡性循環,罹患呼吸系統跟心血管疾病的機率也更高。世界衛生組織資料顯示,冬季死亡率跟該地的住屋品質與保暖能力大大有關,而非單純取決於氣溫有多低,像巴黎跟倫敦的冬天死亡率,就比聖彼得堡來得高。

不只生理受創,心理健康也受害。除了每天憂慮是否該回到冷冰冰的家,能源貧戶也不好意思邀請親友來作客,更加恐懼社交活動,甚至會打擊職場上的工作自信,因為不能好好洗澡、洗衣服,還可能因生病而增加請假頻率,要維持穩定的工作狀況更加困難。

一旦山窮水盡,欠繳戶可能落入被斷電、斷氣(暖氣)的窘境。雖然歐盟規定執法機關須報告境內的斷電資訊,但現階段仍有一半國家資訊不明。帳面上看來,以英國的斷電率最低,僅0.1%。但令人莞爾的是,上述那部描述能源貧戶困境的電影《我是布萊克》,發生場景就在英國。

為保障基本人權,歐盟法規明訂,脆弱消費者在關鍵時刻不能被斷電。可是,德國光是2014年就發出630萬封信給遲繳戶,威脅切斷能源供給,連只短繳100歐元的人也照寄不誤,當年共有35.2萬戶被斷電,向NGO求援的案例越來越多。同年,整個歐洲約有一成用戶拖繳水電費,一些歐盟國家甚至把欠繳戶列入黑名單,假使帳單沒繳清,即使搬了家也無法簽約、入厝,連帶影響日後居住權。

影片:Centre for Sustainable Energy所製作的影片,讓民眾說明他們遭遇燃料貧窮的心境。

近來各國紛紛展開對抗氣候變遷的措施,不過,假使社福津貼調整腳步跟不上能源轉型或電價上漲速度,可能反加劇能源貧窮現象。德國聯邦統計辦公室資料顯示,德國電價自2000年來激增將近一倍,成為能源貧窮與家庭債務節節上升的原因之一。

縱使如此,《能源民主》作者 Craig Morris 依舊認為,能源貧窮沒必要成為一個專有名詞,因其本身就是「貧窮」的一種,應以社會政策解決,不該以此作為不反映真實能源成本的擋箭牌。換言之,壓低電價不該是一國能源政策的目標,唯有電價合理化,才能提高民眾與企業的節能誘因。

現階段探測能源貧窮現象的指標很多,從家戶收入、能源價格、能源消耗的種類跟數量、到房屋類型和居住型態(租屋或自住)都有。而根據歐盟經驗,低收入、高能源價格、缺乏能源效率(尤其建築部門),常被認為是導致能源貧窮的三大主因。雖然台灣還沒有很明顯或大量的能源貧戶,但在收入不平等日漸加劇,及往後推動能源轉型須付出的成本,相關單位不可不慎。

面對境內日益嚴重的能源貧窮現象,歐盟提出的解決方案

歐盟執委會資助的 Insight_E 研究計畫審視了280項相關措施,發現其中四成專門針對脆弱消費者與高風險族群,歸納出各國改善能源貧窮問題的四種行動:

一、財務補貼:能源費用的減免及補助

四成歐盟會員國習慣以財務干預支持脆弱消費者,這類措施目的不在解決背後結構性問題、而在緊急紓困。部分國家以社會政策為導向,透過社福系統支付或補助能源開支,英國、丹麥跟瑞典還另外補助年長者。

賽普勒斯、西班牙、法國、希臘、葡萄牙跟比利時等南歐國家,以「社會費率」(social tariffs)協助脆弱族群取得平價能源,像保護範圍較廣的比利時,只要家中有一人領取救濟金、住在附瓦斯暖爐的特定社會住宅、或符合殘障、高齡、外籍等資格,除了免繳電力跟瓦斯基本費,單位費率也有最高上限。法國則透過醫療健康保險資格認定,收入偏低者的健保資格自動適用優惠能源費率。馬爾他則在能源帳單上提供補助額度與簡化程序。

可是,財務干預也有成效不彰的例子。如克羅埃西亞在2011年為減輕電價調升衝擊,全額補助電價差額給年用電低於2000度的家戶,更高用電級距補助5~10%差額,可惜這些好意有不少流向人口少的小康家庭或微型企業。

事實上,低收入戶常因家庭人口多、房屋品質差、電器能源效率不佳等因素,導致用電量偏高,故財務手段僅能稍解燃眉之急。在荷蘭跟北歐國家,除採取社福政策,也加強社會住宅的保暖和能效,以降低能源貧戶對補助的依賴。

暖氣是歐洲冬天重要的電力支出。圖片來源:Billy(CC BY-NC-ND 2.0)

二、權益保護:保護用戶、禁斷電與趕房客

當能源市場走向自由化,意味規範價格或能源補貼等扭曲手段將不復存在,這時政府應有相關策略,額外保護低收入戶跟脆弱族群。

第一種財務干預手法多由中央政府發起,消費者保護措施常由監管機構跟能源公司執行。能源監管機構職責在確保費率公道、監督產業營利與服務品質,能源公司則須配合監管及維護消費者權益,如英、法、希臘等國的能源公司,都須登記並回報脆弱消費者名單。

歐盟各國的能源消費者保護手法相當繁雜,最大共通點是八成左右的國家都有保障用戶不被斷電的措施(克羅埃西亞、保加利亞、捷克除外),各國斷電寬限期規定不一,如比利時法蘭德斯區規定斷電前有200天寬限期,但奧地利、英國、義大利、塞普勒斯、保加利亞、立陶宛、斯洛伐克、葡萄牙、斯洛維尼亞等國,寬限期只有一個月。

法國則要求「冬休期」(trêve hivernale) 禁止房東趕房客,使能源貧戶在最冷的那幾個月不致無家可歸,此外,每年11月至隔年4月1日,住戶即使欠繳帳單也不能斷電或斷瓦斯,唯一例外是佔領空屋者。

三、提升能效:翻修老屋及社會住宅

所有歐盟國家都有改善能源效率的措施,且範圍不限脆弱消費者或低收入戶。這類方法中,65%跟舊建築翻新有關,30%有指定適用對象。

法國自2010年啟動七年的「Habiter mieux」(英譯 Living Better)計畫,補助老屋裝設隔熱設備,收入在中位數以下者(不限房客、房東、或共同擁有者)皆可申請。該計畫14.5億歐元的經費由公共支出(83%)與能源公司(17%)共同承擔,目前參與的房子平均能效足足提升了38%!遠超出當初預設目標(25%),預計2017年計畫終止後,可改善30萬棟老屋能效。

不過 Habiter mieux 的挑戰也不少,原本直到2014年時只有5萬戶申請,促使政府放寬申請資格,納入房子的共同擁有者跟非自住者,並將收入門檻上調至中位數。如此一來全國46%的房東都符合資格,使計畫資金大幅流向中產階級。另外統計也發現,37%的經濟拮据家戶跟49%的經濟普通家戶,即便有政府補助,住宅翻修費用還是短缺5000歐元以上。另一對照組是荷蘭,2008年起採能源分級標章作為社會住宅的房租指標,願改善能源效率的房東能以漲房租方式拿回投資。住宅協會必須保證房租跟能源支出的總和,在能效改善後維持不變,不會增加房客額外的經濟負擔。2012年再修法,讓私人租賃建物也納入適用範圍。

此外,荷蘭還有針對社會住宅的「能源躍進計畫」(Energiesprong),以省下的能源開銷翻新住宅,房客不必繳能源帳單,而是支付相近金額給住宅協會,再付給符合節能績效及翻修成本的承包商。該計畫由 WSW(社會住宅擔保基金)提供先期資金,目標是藉此翻新11萬戶社會住宅。 

荷蘭Energiesprong計畫網頁。圖片擷取自網頁。

荷蘭能源躍進計畫計畫網頁。圖片擷取自Energiesprong官網

四、自主節能:強化意識、自己的能源自己省

最後是強化使用者的意識和能力。一般說來,能源市場較自由化的國家會有更多這類資訊,如比價網站、透明計費系統、消費指南等,提供用戶獲得更多節能與省錢資訊,享受市場競爭帶來的好處。

如英國調查發現,大型能源公司的客戶習慣採「預設費率方案」(指消費者未選特定方案時,直接適用能源公司提供的預設費率,但通常較貴),假使肯多花時間研究、貨比三家,不僅可選到更划算的浮動費率方案,估算平均每年可省300英鎊。2016年底,英國政府再要求提升計價費率透明度,比價網站不但要好用,還得立即顯示哪種計價較划算。不只政府出手,英國也有許多 NGO 協助能源貧戶。

為提供即時用電資訊,許多歐盟國家都在推動「智慧電表」計畫,使資訊更加暢通、豐富,有利決策者制訂更到位的改善措施。像德國的「千瓦解決方案」(1000 Watt Solution),即是消費者權益保護添加智慧科技的新方案,由政府在科隆的社會住宅裝設660個智慧電表,當住戶欠繳達150歐元時就會收到警告,第四次警告會將該戶用電最高瓦數降到1000瓦,確保還能烹飪、開燈、開暖氣,並同時通知相關團隊來提供免費諮詢。

總結歐盟經驗,今日社會中,能源已是基本人權和不可或缺的生活必需品,政府不可能把一切交由市場機制解決。要注意的是,不管用什麼方法應對能源貧窮現象,都應連結氣候變遷、能源轉型、低碳生活等根源議題,一方面確保能源用戶的尊嚴和權益,二來也能誘導民眾減低能源消耗量和不必要浪費,自發性地降低能源貧窮的發生機率。