治理創新 推動能源轉型 台大風險中心「能源轉型白皮書」研擬建議 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

治理創新 推動能源轉型 台大風險中心「能源轉型白皮書」研擬建議

建立於 2017/08/08
作者:台大風險社會與政策研究中心

近兩週因和平電塔倒塌以及熱浪來襲所衍生的限電危機,凸顯台灣現行集中式能源系統的脆弱度。面對此危機,雖有論者認為應以重啟燃料池已瀕臨上限的核一與核二2號機,以度過此危機。但本研究團隊認為,應仿效韓國首爾在2011年遭逢大停電後,意識到分散式能源系統與節能的重要性,故積極推動「省下一座核電廠」政策的典範。以此次的限電危機,作為推動台灣能源轉型的社會驅動力。

若要系統性的推動能源轉型,僅仰賴「宣示2025再生能源占比提升至總發電量20%」與「綠能建設納入前瞻基礎建設」,實為不足,需根本的檢討過往能源治理機制的缺失,強化制度量能,方有助全面轉型。

行政院於今年4月修訂能源發展綱領後,於7月起啟動能源轉型白皮書的研擬程序。相較於過往全國能源會議的專家導向,由主管部會與其智庫提出各項行動方案後,再讓各方利害相關人就各方案進行攻防。此次白皮書的研擬程序,則首次將議題設定的決定權開放給民眾,藉由分區預備會議與網路徵求匯集多方意見後,再經由多元代表所組成的工作小組,以協作(co-production)形式,將預備會議所提出的各項建議,轉譯成具有執行性的行動方案。而白皮書初稿完成後,再將藉由公民會議、分眾會議、網路徵詢等多重管道,再次進行社會對話。

此程序的設計乃為國內相關政策之首見,具有公共政策民眾參與的示範性作用。然就能源轉型的推動而言,此機制能否發揮實質效益的決定性因素有三:

跨部會間充分整合:能源轉型與減碳、空污防制、國土計畫以及大眾運輸提升等均高度相關,故應藉此程序達到跨部會政策目標與推動措施間的充分整合;

營造協作氛圍:過往因全國能源會議多囿於核電以及耗能產業結構調整兩議題,激化各方代表對立。故此次於工作小組研擬行動方案階段,應強調本次的白皮書乃是以非核為前提下,尋求可達到減碳目標與確保能源安全的轉型途徑,促使主管機關、產業界、學研以及公民團體四方代表可以「協作」替代「對抗」;

決策評估資訊透明化:於白皮書研擬過程,需提供充足的決策評估資訊,如可達到2030國家減量目標時的能源結構、各類發電技術成本預測、天然氣卸收量等。以避免資訊不對等,削弱社會信任。

基於此分析,本中心先就現行轉型白皮書規劃中,因受限於「部會本位」所致政策整合不足之處加以分析,再分別從「能源治理」、「能源效率提升」以及「電力供應規劃」三領域,提出行動計畫建議。

破除部門本位,厚植治理量能

環顧本次能源轉型白皮書的會議資料,唯一堪稱為實質政策目標的僅有「於2025年達成20-30-50潔淨能源發電結構,以落實非核家園」,隻字未提能源發展上的另一個重要影響因子──「溫室氣體減量目標」。若本次轉型白皮書的撰擬,僅只考慮電力結構,則將失去促進運輸部門低碳化的目標,亦無能回應全民所關注的排碳量占14%的石化業轉型方向。再者依循溫室氣體減量及管理法的規定,環保署於今年度應提出包含階段性管制目標的溫室氣體減量推動方案。而能源轉型既然是台灣履行減量目標的重要關鍵,此次轉型白皮書的研擬中,卻因環保署與能源局兩主管部會間的分殊,未能納入討論範疇,不僅無法尋求兩政策間的綜效,更因無法回應「非核」與「減碳」無法兼顧的質疑,削弱政策的社會說服力。

此外本次白皮書議題分工中,另一因部會本位主義的例證為:在節約能源議題中,分成了「民生部門節能」與「建築部門節能」兩行動計畫。深究計畫細節,可發現前者乃是僅包含能源局所轄的縣市節電、電器能效提升等,後者則是指由內政部主管的綠建築推動、建築能效提升等,此因主管機關權責區分之便,所進行的劃分,實則無法回應國際上現就住商部門能源轉型中所積極重視的建築能耗揭露、近零耗能建築規範制定、建築能源護照與節能融資整合等政策工具。

能源轉型牽涉多個部會的職掌,故是否可藉此次白皮書的研擬促成部會將「能源轉型主流化」,亦是後續能源治理的關鍵。然而若檢視耗能占12%的運輸部門,於此次所提出的行動計畫中,未見電動車推動方案或是國際關注的航海運低碳化,卻將非能源轉型驅動的「環島鐵路電氣化」以及影響甚微的「海空港設施服務電力化(橋岸電設備)」納入行動計畫,配合度甚至比在今年四月所提出的「空氣污染防制策略」還低。交通部於「空氣污染防制策略」中,尚還積極提出提升軌道貨運運能等作為,但此次提出的推動方案中,未見其將能源轉型視為該部重要政策的決心,與賀陳部長過往對於減碳議題的關注有顯著落差。

因此本中心在此建議,能源轉型白皮書後續研擬階段,應與溫室氣體減量推動方案之研擬充分對話,並將2030年的減碳承諾納入轉型白皮書的政策目標,避免再次發生「能源發展綱領」與「國家因應氣候變遷行動綱領」間欠缺整合,導致後者內容幾無實質政策效力之窘境。另行政院應責成各部會,將能源轉型白皮書列為部會重大政策之一,促使其積極回應預備會議階段各方提出的研擬建議,方能藉由「能源轉型主流化」厚植整體治理量能。

以外部成本建立轉型社會正當性

擺置在台灣的脈絡之下,能源轉型跟能源革命、或能源系統轉變的意涵,就在於轉型一詞與轉型正義的高度連結。故採用能源轉型一詞,亦即需爬梳過往系統的龐大不公,面對過往能源系統的氣候變遷、核災風險、空氣污染的龐大外部成本。本次轉型白皮書中,於能源治理面向,雖提出「能源稅」此外部成本內部化的重要政策工具,但由於稅制改革需時甚長,故應同時規劃其它推動方案,方能達到外部成本內部化的功效。本中心在此,提出下列四點建議:

1.仿效綠色國民所得帳,定期提出能源系統外部成本估算:修改現行綠色國民所得帳的估算範疇與評估方法,將能源系統的外部成本納入估算,並於年度估算結果公佈時,依循預算法第34條之規定,預算編列與政策方面的建議。

2.能源相關政策於政策評估時須納入外部成本:國家發展委員會編列法規影響評估作業手冊時,應整合環保署於2012年所委託的「建立環境政策與開發計畫的社會效益與成本之評估模式」專案計畫研究成果,將環境外部成本列入政策與法規影響評估之中。

3.全面檢視化石燃料補貼並擬訂改革時程:依據亞太經濟合作會議(APEC)專家小組審查結果,台灣於2016年提送審查的五項化石燃料補貼均屬無效率促成浪費的補貼。因此行政院應參考APEC化石燃料補貼同儕審查程序,界定審視範疇,責成各部會充分配合,以產製可與公眾溝通之審視報告;

4.推動具有碳定價效力的能源稅:明確提出能源稅的立法時程,並應基於充分反應外部成本、賦稅中立、促使產業結構調整等原則,提出法案規劃。且起徵稅額應依循經濟合作暨發展組織(OECD)有效碳價格(effective carbon rates)的建議,不得低於每噸30塊歐元。

「效率優先」的轉型策略

此次轉型白皮書雖以達成2025年20-30-50潔淨能源發電結構為核心目標,但政府卻迴避重要的關鍵議題:2025年再生能源發電量的目標為515億度時,其占比若要能提升至總發電量的20%,則2025年台灣的電力消費量需維持2015年的水準,意即需落實公民團體長期倡議的「用電需求零成長」方能達到此潔淨能源發電結構。然檢視這兩年用電量變化趨勢,2016年用電量較2015年成長2.16%,今年(2017)上半年亦較去年同期又成長1.7%。此趨勢顯示新政府上任後,節能政策力道不足,無法抵消因景氣回升與氣溫飆漲的影響。

鑑於節能為達到能源轉型目標中各方共識最高的議題,且其推動成本亦為最低[1],故本中心在此針對節約能源議題上,提出下列四點行動方案建議:

1.應提出「國家能源效率行動計畫」,驅動「效率優先」(efficiency first)轉型策略:針對再生能源發展,政府提出短中程目標,但在能源效率提升上,卻無此類規劃。且現行節能政策執掌紛亂,缺乏有效跨部會整合,故應仿效歐盟於能源效率指令中,要求各國研提「國家能源效率行動計畫」的做法,提出短中程的能源效率提升目標、政策措施以及預算規劃的「國家能源效率行動計畫」。

2.以產業結構調整與循環經濟促進工業能源效率提升:工業部門為台灣能源與電力消費最高的部門,故耗能產業結構調整為歷次國家能源政策的關鍵政策。然目前工業節能政策規劃,並未提出耗能產業占比調降之政策目標以及配套政策。本次工業部門所提出的推動方案,仍多屬於既有推動措施,忽略聯合國氣候變遷政府間專家委員會(IPCC)與國際能源總署(IEA)所重視的藉由循環經濟提升產業物質效率(material efficiency)以削減工業部門能源需求此創新策略。

3.加速建物節能改善,推動以「近零耗能」為核心的建築物節能政策:依據國際智庫分析,若要達到巴黎協議目標,則OECD國家於2020年時每年建物節能修繕率須達到5%,且2020年後的新建物均須達到近零耗能。而台灣現行住宅屋齡平均為28.9年,有45%以上的住宅於未來20年間均須面臨修繕與改建需求,故於建物能效提升上,應提出加速節能修繕率的配套策略。

4.發揮縣市執掌,加速住商節電:近年來小商家與住宅對電力需求成長之貢獻日益增加,然此兩者為現行中央能源管理法未能涵蓋之處。故於本次轉型白皮書中,若欲藉由整合縣市量能,以加速住商節能行為與措施之導入,則需著重縣市政府在建管法規以及社區動員之功能,提出最佳可行措施,積極輔導其建立組織量能。

電力規劃須避免「鎖定效應」

在電力規劃此議題上,關鍵在於「穩定電力供應方案」是否能調和短期供電穩定、空污減量的需求以及2025年的電力占比目標與2030年的溫室氣體減量承諾,且此期間新增的電廠與天然氣卸收設備等硬體建設,又不致產生「碳鎖定效應」(carbon lock-in),成為台灣履行2050年長期減量目標的阻礙。在此本中心提出下列三項行動計畫建議:

1.仿效日韓建立「夏季尖峰供需展望與檢討機制」:近兩年夏季供電危機,均是在欠缺事前完整規劃以及資料不透明下,引起社會紛擾,無助於能源轉型過程中的社會學習。故應仿效日韓做法,於每年進入夏季前,提出夏季尖峰供需展望,依據各類型用戶,事前規劃適切的尖峰抑制手段。並於夏季結束後,針對該年度的尖峰供需策略提出檢討,以釐清為確保短期供電穩定,還需強化的政策環節。

2.台電長期電源開發方案應納入減碳與空污防治規劃:現行台電的電源開發方案並未充分反應減碳與空污防制需求。如依據其最新2017年長期電源開發方案(10605案),未來十年內,燃煤電廠裝置容量將淨增加230萬瓩,與目前欲將燃煤占比大幅降至30%的目標相悖。故應要求後續台電長期電源開發方案研提時,應同時提出對於減碳與空污評估,並就因應再生能源占比提升之趨勢,提出夏季用電尖峰之時,有效整合太陽能與風力發電的規劃。方可確保其有助於履行「能源發展綱領」所強化的「供給面多元自主低碳」、「系統面整合智慧化」、「綠色經濟」。

3.擴大天然氣供給使用應基於「橋接選項」適度規劃:依據2025年燃氣發電占比提升至50%之規劃,未來台灣天然氣需求量將倍增至近3000萬噸。故當前中油與台電均提出天然氣接受站的興建計畫,預計台灣天然氣接收量於2030年時將達到3100萬噸左右。然國際研究均指出天然氣作為橋接選項,其發電占比均於2030年後大幅削減。台灣若為達溫室氣體減量及管理法所揭示的減量目標,天然氣占比於2030年達到50%後,亦須逐漸削減。故此時大力增建的天然氣卸收站,將於2030年後面臨操作率降低,成為閒置資產(stranded assets)的風險。故能源局應重新預估2018~2050年各年度我國天然氣需求量、燃氣電廠裝置容量與發電量。[2]台電與中油的擴大天然氣使用計畫就上述重新評估之結果做相應調整。

掌握能源轉型機會之窗

除前述三面向的政策建議外,其餘針對地方能源治理、再生能源發展以及電業法後續需修正建議,則詳列於附件。本中心強調,能源轉型並非僅是綠能科技的發展,其關鍵議題亦非僅有電價影響是否可負擔。其需要新的治理機制以及縝密的政策配套。而本次能源轉型白皮書是新政府上任一年半,系統性的建構能源轉型路徑圖。故本中心呼籲各位關心能源轉型議題的公民,應持續關注白皮書的研擬程序。而公部門更應將此視為開展社會對話的契機,積極提出治理上的創新作為,加速台灣能源轉型。

註1:依據評估,台灣節電成本約每度1.2元左右,與台電燃煤發電成本相當。

註2:評估因子應包含:我國2050減碳目標(減排至2005年的一半以下)、2025非核家園與20-30-50能源發電結構、我國電力需求成長率(含交通電氣化)、天然氣作為工商部門燃料與進料之成長率(含能源轉換)、需量反應措施(包含工業與住商)、最新儲能技術發展、再生能源技術發展、智慧電網與管理調度系統、以及國際上減碳趨勢與能源轉型報告。避免天然氣相關設施的過度投資與建設,導致2030年之後天然氣成為新的減碳阻礙(或閒置資產)。

台大風險社會與政策研究中心「能源轉型白皮書」研擬建議附件-細部建議 

參考資料