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環品會:法律如何讓環境更好?法律人可以讓環境更好?深澳電廠案的環評法律分析

發表日期 2018/04/11
作者:環境品質文教基金會

案件經過

2006/7/25「深澳電廠更新擴建計畫」環評決議有條件通過(公文連結)(以下稱舊案)
2017/6/15「深澳發電廠更新擴建計畫環境影響說明書第 1 次環境影響差異分析報告暨變更審查結論」專案小組初審會議
2018/3/15環保署副署長詹順貴投下關鍵性的1票,做成「修正通過」結論。(以下稱新案)
深澳更新計畫完工示意圖。來源:台電。
深澳更新計畫完工示意圖。來源:台電。

爭議點

(一)環保署為何沒有要求台電重做環評?

環境影響評估法第16條
已通過之環境影響說明書或評估書,非經主管機關及目的事業主管機關核准,不得變更原申請內容。
前項之核准,其應重新辦理環境影響評估之認定,於本法施行細則定之。

 

深澳電廠新案中蒸氣鍋爐的設備變更(從超臨界改為超超臨界),依據環評法施行細則第36條,涉及「開發內容」變更,屬於「變更原申請內容」,但在看待這個「變更原申請內容」之前,要注意環評法第16條第一項的規定,環保署跟經濟部到底根據什麼規定?要進行什麼程序?才能「核准」變更原申請內容?

由於舊案時日已久,雖然環保署、經濟部依法可以「核准變更」原申請內容,但依據環評法第16條第2項規定,環保署與經濟部在核准之前,應先判斷是否重辦環評,其標準規定在環評法施行細則第38條。

環評法施行細則第38條
開發單位變更原申請內容有下列情形之一者,應就申請變更部分,重新辦理環境影響 評估: 一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。 二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境 嚴重變化或破壞之區域者。 三、降低環保設施之處理等級或效率者。 四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象,有加重影響之 虞者。 五、對環境品質之維護,有不利影響者。 六、其他經主管機關認定者。 前項第一款及第二款經主管機關及目的事業主管機關同意者,不在此限。

 

可見,不管是從環評的目的、條文的結構或者文義的解釋,核准變更舊案的原申請內容之前,應該先根據施行細則第38條的規定,審查是否應該「重做環評」,不管這個舊案已經延宕多久、或者出於什麼原因要變更原申請內容。(就此而言,環評法第16-1條僅係就「通過環評且取得目的事業主管機關許可開發,而在三年後才開發」進行補充規定,不在本文探討之列)就深澳電廠一案,應該注意的是施行細則第38條第四款及第五款規定:「計畫變更對影響範圍之生活、自然、社會環境或保護對象,有加重影響之虞者」、「對環境品質之維護,有不利影響者。」這裡要問的是: 深澳電廠的原申請內容變更,對上述兩者「有無加重影響之虞」、「環境品質之維護,有沒有不利影響」?

根據中興大學環境工程系教授莊秉潔的模擬研究,深澳電廠造成新北市PM2.5日平均增量高達6.075μg/m3,宜蘭縣及桃園市的污染量日平均增量比新北市還高,分別為7.499μg/m3及6.871μg/m3。粗估深澳電廠每天將為北部地區居民多帶來三成的PM2.5。空氣污染從無到有,而且增加這麼多,當然對環境品質有不利影響。

再看主管機關環保署事後在官網公布的說法(實際理由沒有公開):

本案變更後開發規模調降、明顯提升環保處理效率,降低整體污染排放總量、且未涉原規劃之保護區、綠帶緩衝區等變更,因此變更後並未對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象造成加重之影響,較之原方案不致對環境品質之維護有不利影響。

環保署的立場似乎只有「技術比較」而不顧「健康風險」、「社會影響」、「保護對象」;而關於「是否對環境品質之維護造成不利影響」,環保署卻回答「跟原案相比沒有更多不利影響」,這是答非所問、也是最啟人疑竇的地方。到底施行細則第38條 的各款內容要怎麼進行比較?原來舊案的「環評」跟現在新案的「變更差異」加以比較?還是原來的『環境』跟現在的『環境變更差異』進行比較?怎麼比較?只單純就 技術程度比較?就排放量比較?還是還有其他因素要比較?是整體比較?還是單項比 較?這些都沒有法律明文,而是要從環評制度的體系、目的以及實際影響等層面進行 觀察。

特別是考量到深澳電廠的環評通過是在民國95年,至今已過12年。在這段期間,環保署訂定了新的空氣品質標準以及電力業空污標準、民眾發現混濁的天空不是霧氣而是霧霾、新政府宣布2025年的燃煤使用量要大幅提升、肺癌死亡率攀升至癌症之首、空污日數增加、今日之宜蘭與12年前的宜蘭也不相同……,這些變動疊加之下,深澳電廠的變更內容,其意義已經跟當年有顯著差異,客觀上必然會大幅增加北部環境的壓力。更重要的是,台灣在2015年通過溫室氣體減量及管理法,明訂我國2050年的溫室氣體減量目標,深澳電廠變更內容後重啟,不管技術如何更迭,均將與此法律衝突,若不重新進行環評,對於整體排放的影響無法被揭露、所提出的減輕影響方案能否達到效果也無從檢視。

走筆至此,大概可以體會在環保署的環評大會上為什麼會有許多環評委員要求重做環評,實屬有理有據。

(二)退萬步言,即便走「環差」程序,也不代表環評委員只能支持修正通過

環評法施行細則第37條
開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論,無須依第三十八條重新進行環境影響評估者,應提出環境影響差異分析報告,由目的事業主管機關核准後,轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者,得檢附變更內容對照表,由目的事業主管機關核准後,轉送主管機關核准:
一、開發基地內環境保護設施調整位置或功能。但不涉及改變承受水體或
    處理等級效率。
二、既有設備提昇產能或改變製程而污染總量未增加。
三、環境監測計畫變更。
四、因開發行為規模降低、環境敏感區位劃定變更、環境影響評估或其他
    相關法令之修正,致原開發行為未符合應實施環境影響評估而須變更
    原審查結論。
五、其他經主管機關認定對環境影響輕微。

 

環評法施行細則第37條規定,當開發單位申請變更開發內容,而主管機關認為不用重 辦環評時,應提出環境影響差異分析報告,由目的事業主管機關「核准」後,轉送主 管機關「核准」。應該注意的是,即使根據這個條文辦理申請變更開發內容,前提也 是「主管機關認為不用重辦環評」,這也是為什麼本文認為施行細則第38條在體系上 應該「先行」的主要理由。環保署從來沒有對外說明是否啟動過施行細則第38條的審查程序?又為什麼本案不符合施行細則第38條各款之規定而不須重做環評?簡言之, 就算環保署進入施行細則第37條的審查,也應該是先根據施行細則第38條,確定變更 內容無須重做環評之後,才會進入施行細則第37條的審查。而依據第37條前段,似乎 只要目的事業主管機關核准,就轉送主管機關「核准」,環保署毫無置喙餘地。然而,這應該不是立法的原意。因為,環保署並不是經濟部的附屬機關,不可能只要經濟部核准,環保署就要核准。環保署或許就是用這一套解釋方式,認為一旦走進施行細則 37的程序,任何案子環保署都只能核准。這顯然有所誤解,此所以舊案變更,環保署還是召開了環評大會加以實質審查之緣故。問題是,依照施行細則第37條的審查,可以只要「檢附變更內容對照表」就好嗎? 依照前述溫室氣體減量及管理法通過立法之目標,深澳電廠重啟,勢必增加二氧化碳排放總量,與該法牴觸,就此而言,恐怕就無法滿足該條但書第四款之要件,舉重以明輕,即使有其他各款之要件,也應該採取否定之見解,本案根本不能僅檢附「變更內容對照表」了事。

更何況,深澳電廠並不是一般變更開發計畫的情形,因為其根本沒有「開始」開發,所以在環境負荷 / 污染總量增加的判斷上,要與「沒有」電廠的情形比較,而不是和「舊案」比較,否則在技術日新月異下,所有環評案都可以輕易變更原申請內容。

根據以上說明,環保署的裁量空間並未限縮為零,否則根本不需要召開環評大會,也不需要進行表決。

相關程序可以下表例示供參:

圖片來源:環境品質文教基金會。

綜上所述,環評法第16條的立法技術雖然不佳,但「要求主管機關對於變更開發條件的申請案,考量是否重做環評」的精神的確有完整呈現,如果環保署未能妥為把關,反而與經濟部同調,輕易核准台電變更,未啟動「重做環評」(16條第2項+施行細則第38條),直接進入施行細則第37條的程序,甚至自我限縮,照案通過,在法律上是錯的。因為,即使根據施行細則第37條的規定,環保署既非經濟部的附屬機關,仍有「裁量餘地」,自可審慎檢視現有法律,特別是溫室氣體減量及管理法,排除施行細則第37條但書之適用。

由上可知,深澳電廠的環評爭議,重點不在法律、環評法,而是人的問題,法律人的問題。從環境的角度,要問的是:法律能否讓環境更好?法律人能否妥善運用法律讓環境更好?如果既有法律有明顯的缺陷,無法透過解釋修復,當然需要修法以求進取;但如果是對既有法有錯誤認識,自我限縮,則恐怕是用功不夠,徒失先機;現行環評法雖然有諸多需要修改的地方,但就深澳電廠引發的環評爭議而言,現行法實已賦予環保署充分的裁量權限,可以為環境、為人民健康把關,可以讓一個真正有心改善環境品質的主事者有所作為。事後推托之詞,只是愚弄民眾,欠缺反省誠意之表現而已。

※本文轉載自環境品質文教基金會