1990年代的台灣，許多勞力密集的製造業為了降低成本，在政府開放西進之下，大量關廠歇業，並將資金外移。1996到1998年，聯福製衣、福昌紡織、耀元電子、興利紙業、東菱電子、太中工業、東洋紡織、路明電子工廠等，陸續出現「惡性關廠」，也沒有幫勞工提撥退休準備金，大批中老年勞工失業且拿不到退休金與資遣費，引發關廠工人抗爭風潮。1996年12月，聯福製衣員工自救會甚至在桃園八德路平交道發動臥軌抗爭。
約莫同時，台灣的煤礦產業也進入黃昏。就市場競爭而言，本土煤礦越挖越深，開採難度提高，逐漸難以對抗成本更低的進口煤礦；就政策趨勢而言，政府開始推動多元的能源來避免過度仰賴燃煤發電；就煤礦產業本身而言，1984年爆發三大礦災，造成將近三百人死亡，進一步促使政府推動各礦場封坑與停工，然而，相較於前述的製造業外移與關廠，煤礦業幾乎沒有出現大規模或長時間的爭議或抗爭。
這背後究竟有哪些因素？這些因素是否可以提供台灣接下來淨零轉型路徑中，汰除或轉型高碳排產業時作為參考？
臺灣永續棧為此訪問台灣勞動歷史與文化學會的陳柏謙秘書長，透過他執行勞動部有關於台灣北部煤礦產業的勞動關係研究，為我們梳理這段歷史中，到底是值得未來轉型借鏡的典範？還是其實是有更多不為人知的犧牲被遺忘了。以下為專訪紀要。
煤礦勞動關係中的特殊結構：小包頭，以及親族關係
臺灣永續棧問（以下簡稱問）：工會作為勞工爭取權益的重要工具，在煤礦產業沒落的過程中是否發揮作用？請您為我們說明一下煤礦業裡頭的勞動關係有何特殊之處。
陳柏謙：
在煤礦產業興盛的1950到1970年代，雖然煤礦公司有工會，但因當時實施戒嚴的國民黨工會組織的控管非常嚴密，以致於一般煤礦工人即便加入工會，工會運作上也難以發揮實際保障、促進工人權益的功能。
在煤礦產業中，勞資關係的協調主要落在「小包頭」身上。我先介紹幾個主要角色：首先是「礦主」，他擁有採礦權；礦主可能自己營運礦場，也可能把礦場包給「大包頭」來營運；礦主和大包頭會再聘僱「小包頭」，每個小包頭會在某個礦坑帶領10到50人的團隊，每天和礦主議價，例如每台車算多少錢、今天要挖出幾台車的煤、或是往前推進多少公尺……之類的，然後帶隊進到坑內作業。達到當天約定的目標後，就出坑計酬，然後再把這些報酬分配給團隊成員。
問：所以這些小包頭事實上還是每天都需要進坑工作和調度，比較算是負有管理職的勞工？
陳柏謙：
從僱傭關係來看，小包頭的確是煤礦公司僱用的員工，但小包頭可以協助組織和調度特定一群勞動力，確保每日的產出以及報酬的分配，甚至早年小包頭還會自己招工，並負責工人的伙食起居，因此也扮演一些類似資方的角色。
所以在煤礦產業的勞資關係中，本來可能會是勞資間的衝突，變成是小包頭與礦工之間關於分潤的衝突，或是小包頭與資方之間的議價衝突。例如資方要趕進度或是減薪時，都會去跟小包頭講，小包頭就要為自己的團隊爭取工資或其他福利，像是反映說哪邊的煤炭區已經很窄了，人過不去，要多鏟石頭就要額外工資；或是說「不然老闆你拿一條菸來坑口請大家吃」，諸如此類。
問：那麼小包頭和他的團隊是如何維持穩定的合作關係？發生衝突時通常會怎麼化解呢？
陳柏謙：
大部分的礦工彼此之間都有家族關係，有些是跟隨著祖父或兄長進坑，有些則是透過婚姻而被拉攏進來，形成綿密的親族關係。其他產業的資方通常未必會青睞這種「關係」，但在煤礦產業中，反而比較好管理，既可以省掉招募上的麻煩，團隊合作也比較穩定，不容易隨意脫隊或離職。因為小包頭們多半就是家族長，所以礦主只要與幾個小包頭溝通或安撫就可以了。
我認為某種程度來說，這些「關係」也可能是煤礦產業的勞資糾紛會比其他產業較少的原因之一。當然這絕對不是說礦坑裡面就沒有壓迫或剝削，而是這些通常就被隱藏在關係之下。零星的罷工也是有，例如資方真的價格壓得太低，還有就是1960年代政府禁止女性入坑工作之後，有些公司不給女性資遣費，引發集體的反彈、甚至發起集體訴訟，但即便有過抗爭，原則上都是小規模的罷工或怠工，戒嚴體制下基本上不允許發展演變成為大規模的抗爭。
煤礦產業失去工資優勢 勞工技能亦多能接軌其他產業
問：前面主要談的是1950~1970年代的狀態，那麼1980~1990年代煤礦陸續封坑退場後，上述的「小包頭」或「關係」是否持續扮演特定的功能？
陳柏謙：
一部份是有的，我先跟你講一些背景。台灣煤礦業最主要的勞動力來源就是礦坑周邊以及附近山區的居民，他們原本多半是種茶或種大菁等經濟作物，因為煤礦工資高出很多，所以就棄農跑過來。後來鄰近縣市的居民也有透過招工、嫁娶或招贅來加入採煤，也就是前面講到的「關係」的脈絡。所以你可以看到，他們是一個拉一個的，而早年擔任礦工工作高工資是主要誘因之一。
問：工資有相差多少？
陳柏謙：
我們以1950到1970年代每日工資來看，在坑內工作的男性的工資大約是製造業男性的工資的1.25倍到1.71倍，當然這也是來自於礦坑工作的危險性，類似於危險加給的概念。可是到了1970年代，製造業薪資大量提升，煤礦業則是停滯，所以這個工資優勢就開始消失了。
但因為礦工們的「關係」都在礦坑裡面，每天生活就只有礦坑和回家，都不知道外面的世界，所以1980年代陸續封坑之後，他們走到外面的世界，赫然發現連在大樓掃地人員的工資都比他們在坑內冒死工作還要高，就對公司罵個兩三句之後，就一個拉一個跑掉了。因為外面錢相對優渥許多，不滿的情緒有了現成的出口，留下來抗爭的動機也就抵消了。
問：那他們離坑之後跑到其他產業會有什麼樣的挑戰或障礙嗎？
陳柏謙：
其實還好。在煤礦業裡面人數最多的就是坑內工作的「採煤工」、「掘進工」和「改修工」。採煤工本來就體力最好；掘進工就是沿著煤層或岩層開掘坑道，會用一些機具也會用炸藥；改修工是在開出坑道後，負責架設木材撐住石壁以避免坍塌，這個技術含量又稍高一些。因為礦坑裡面很容易受傷，養傷期間很難繼續採煤或掘進，所以幾乎每個人都有擔任過其他比較不吃體力的角色，接觸更多的技術，例如捲車工、機電工、軌道夫等等的。
所以整體而言，不論是體力或是技術，煤礦工人都和當時的製造業、建築與營造業等等的需求吻合，沒有太大的銜接困難，離坑之後幾乎都找得到工作。主要的問題反而是交通，因為礦坑地處偏遠，附近也沒有那些產業。
問：這是否代表著以煤礦業為核心的城鎮也走向衰敗？
陳柏謙：
如果是以猴硐為例的話，確實人口衰退很多，人口最多的時候，以礦工家庭為主的居民就高達6000多人，到現在整個村里常住人口只剩100餘人，人可能比貓還少。但如果你要說像美國底特律那樣，整個經濟蕭條到社會動盪、治安敗壞、種族衝突，那倒也沒有。我認為還是規模上有所差異。
北部這些礦區並不大，距離台北市也不是太遠，替代的就業選項仍是有的，而且十多年前猴硐開始以「貓村」為特色試圖推展觀光業，雖然不太可能像英國利物浦那樣從重要港口整個轉型變成金融中心，但至少找到了特色。
曲終人散──從公正轉型的視角反省《煤業安定基金條例》
問：1980年代煤礦陸續封坑時，勞動相關法規的完整性應該遠不如現在，當時政府有什麼樣的特別措施來協助礦工們後續的轉職或退休嗎？
陳柏謙：
1984年三大礦災事變之後，政府就確定要把剩下的礦坑給封了，所以政策訊號更為明確要為礦工們規劃轉職和資遣，而礦主方也早就快經營不下去，通常也不太抗拒封坑。
在政府和資方沒有太大衝突之下，1985年制定了《煤業安定基金條例》，基金來源就是對進口能源徵稅，將收入用來輔導礦工轉業和補助礦主支付礦工資遣費[1]。對自願轉業的礦工另外可以拿到一筆5萬元的轉業補助金，若礦工參加轉業訓練的話，受訓期間每人每月補助膳食費1500元、勞保費補助441元。我認為這些政策多少降低一些礦工發動大規模抗爭的意願與力道[2]。
但你要注意喔，這裡就是1985年基金條例出來之後還有聘僱關係的礦工才有得拿，早一點離職的就沒了，所以漏接的非常多。但就制度上而言，由政府出面確保失去工作的礦工可以順利拿到資遣費，可以說是後來的「積欠工資墊償基金制度」的先聲。我認為這一部分是可以提供公正轉型的啟示，因為煤礦封坑和淨零轉型都是完全可以預期的衝擊，政府就應該提早準備，不要像關廠工人那樣拖到人家臥軌抗爭了才出來收拾。
問：若就煤安基金補助給每名礦工的金額而言，在當時這筆錢算多還是少？
陳柏謙：
我覺得只能說是「聊勝於無」啦。不過就像你前一題也講到，政府全面封坑時，整體勞動法規上還沒有完整的退休保障制度。所以一方面來說，在當時的時空背景下，尤其是和關廠工人比，煤礦這邊能有這樣的基金準備，算是開了先河；但是另一方面來說，如果我們現在要認真去講公正轉型，我認為我們要先正視這些過去的不公正。
煤礦產業勞動過程中有非常高的職災與職業病風險，基金給予礦工們的真的很少。礦坑裡面幾乎每天都會有人受傷送醫，頻繁到有些礦場還有固定送救護的人手。每名礦工一生中至少會出事個五到十次，有些出事就直接死掉，沒死的也留下永久的傷，沒有永久傷的也幾乎都有塵肺症，老了呼吸系統更只會慢慢惡化、難以呼吸直到離世。
礦工們協助我們國家度過了能源危機，但是我們徵了六年的稅，一個人發5萬以及轉訓的零頭，而且只給1985年之後離退的，這樣真的「公正」嗎？我認為政府有制定與建立煤礦工人老年照顧與補償制度的必要性與迫切性，1980年代陸續封坑到現在2023年，他們真的也沒剩幾個人還在了，還在的人能活的日子也不多了，所以這真的花不了政府多少錢，但代表著我們國家對於公正轉型的態度。
退場產業的歷史保存也是公正轉型的一環
問：除了針對已經所剩不多的退休礦工進行照顧與補償之外，你認為政府或一般社會大眾在公正轉型的面向上還可以做些什麼嗎？
陳柏謙：
我們這次執行勞動部的計畫，主要是仰賴口述歷史訪談來了解當時的勞動過程。由於研究調查煤礦產業的其他方式，例如文件、圖像、影音、器物等，妥善保存的並不多；而且疾病纏身的退休礦工凋零得很快，導致口述歷史本身也很侷限。一方面礦工陸續過世沒有辦法為自己發聲了，另一方面沒經歷過煤礦興盛時期的年輕研究者也不容易精準地規劃訪談來問出有意義的內容。
問：數位科技的進步是否也有助於相關的歷史保存呢？
陳柏謙：
我們的確可以運用新的數位科技進行文化資產保存調查和虛擬空間展示，尤其現在煤礦業的勞動過程已經在現實上看不到了，所以透過數位科技去把一些資料修復並重現就很重要。但能夠有實物保存仍然是最好的，所以現在那些仍然存在但在未來可能消失的產業，我們就要盡早把文件、圖像、影音、器物等等的開始結合科技來保存，而且是要有相關技術專業的人來評估與執行，才能精準掌握保存的細節。
我很推薦成功大學的陳政宏老師寫的《鏗鏘已遠》，那本書介紹從日本時代就成立的台灣機械公司，在廿世紀末不堪虧損而被收購，而陳老師依照歷史發展與社會脈絡及產業的特殊性，把產品、經營管理及相關的各種機械產業文化資產整理得非常好，在他的專業協助和努力之下，也有一些器物保存下來。[3]
問：我們是否可以說，這也是公正轉型之中的一種肯認正義，也就是說辨認出轉型過程中可能受影響或受牽連的這批弱勢群體，透過重建礦工們的身份認同與重視他們的文化差異，從而恢復對等的社會地位？
陳柏謙：
這學術上是否符合定義不是我的專長能回答，但我可以說這次執行計畫的過程中，包含口述歷史和舉辦勞動文史展示會等，確實有助於塑造身份認同，並促進主流社會能夠認識到礦工們的處境。台北科技大學鄭怡雯老師的團隊也在猴硐作影像紀錄，指導學生和礦工合作拍了個紀錄片叫《猴硐煤鄉漫遊》，之前還在綠色公民行動聯盟的《氣候臨界影展》放映，場次主題叫「煤電影」，便是與公正轉型有關。
我和鄭老師以及整個口述史訪談團隊成員在訪談過程中，也努力在釐清礦工們的生命史，甚至是家族史，前面講到他們的父母或是祖父母棄農跑來採煤，除了工資高很多之外，我也發現到有些不得不的結構性因素。例如農地被圈去作開發，例如灌溉水被採礦業給搶走等等，導致他們除了冒險加入採礦之外，也沒有別的收入來源。也就是說，「棄農轉煤」這件事情，從經濟、環境到政策因素等，其實也是一種不公正轉型的結果，但幾乎從來沒有被社會給肯認過。
而透過文史資料的保存，越豐富越足夠的紀錄，我們就越有機會讓社會重新來肯認他們的這段歷史，從而為其他類似的產業退場過程提供一些經驗的提醒。例如你們（臺灣永續棧）另一篇提到岡山有很多扣件製造業者受衝擊之後可能會倒一片，那除了勞工本身的承接之外，集體記憶的保存也很重要。
這樣2050年真的達到淨零的時候，我們的下一代才有機會能夠記得在這些可能已經消失的產業中，我們曾經有過這樣的一群勞動者，而他們經歷過了什麼樣的勞動過程，付出過哪些努力與犧牲，進而塑造了這一段很重要的台灣歷史。
※ 本文經授權轉載自《臺灣永續棧》，原文標題〈我們如何應對產業結構長期變遷的衝擊──臺灣煤礦業退場的經驗〉。訪談由吳奕辰與張朝翔共同規劃與執行，吳奕辰撰寫成文。不適用CC共創授權條款。
註解
[1]政府負擔80%，業主負擔20%。
[2]到1994年結束為止，總共補助15578名礦工，包含輔導轉業13732人（6.87億元），以及補助資遣11137人（21.61億元）。
[3]經本文作者請教陳政宏老師，高雄科學工藝博物館有蒐藏一些台灣機械公司的木模，但尚未有機會展出；高雄市勞工局的勞工博物館則不定期會有相關的導覽活動；高雄市歷史博物館未來可能也有機會產出部分器物；台灣機械公司的重機工廠（小港台機路3號）還留一些大型工具機，但是在中鋼收購之後，保存狀況不明。
