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國際觀點看農村土地的生態價值

2010年07月19日
作者:李宜澤(匹茲堡大學人類學博士候選人)

台灣近來在複製工業區的思維一再進逼,農田使用被轉移擱置,水源被讓度為以工業區的使用為優先考量之下,農村的土地使用出現了前所未有的危機。然而農村的生態價值,以及以農地使用權益為出發的土地觀點,完全在政府片面優惠工業生產的想像與偏頗下,不加以考量。以下從幾個角度來討論,農村生態價值保存土地時持有的幾個觀點:

第一、生態微調觀點

農村生態在維持生物生產量、調節氣候、提供鄰近城鎮之空氣與水的過濾機制,以及提供微型生態系的物種棲息。一方面破除把生態保育當做只有山林河流才有的非人為活動,一方面提供在城鄉發展差距之下,對於已有的農作活動作為人對自然進行永續介入的多樣性使用模式。過去學者已經提過,農村有提供野生動植物棲地,調節氣候,調洪蓄水減災,以及進行環境教育等多項生態功能(註1),以農業指導單位地方農改場的觀點出發,農地也有承載環境負荷,作為土地承載量評估指標,發展低環境衝擊以及高生產力之種植(比如較都市更高之植栽屏蔽率)等適當作用(註2)。在尚未進行全面的發展調節功能計算前,直接以化約式的地價為農地產值估算,是沒有針對生態友善以及精確環境科學的角度加以評估,出現盲目而粗糙的政策。

第二、資源權益觀點

依據聯合國「尊重使用權,生計以及資源的責任農業投資」報告(註3),針對世界越來越多的農地私有化使用提出警告。對投資者的想像而言,農地私有化可以造成土地功能集中,資本的有效利用,以及技術的升級晉用。但是在世界銀行提供大量原農耕地私有化的諮詢服務時,世界農糧署也同時警告,這些土地轉移過程絕大多數沒有考慮原居農務勞動者的原有權益,任意驅趕或以片面模式轉移農民的居住與耕作權益,在資源使用上形成新的「資源殖民主義」。也因為集中化的土地失去原有多樣化的使用,容易加速環境破壞,降低食物安全,使僅依賴原有土地的農耕者在脆弱的政經地位下更為弱勢。在報告中,聯合國組織提出幾項針對原農耕地轉移用途以及投資時應有的對待原則:

  1. 尊重和確認在原有耕地上進行農事與自然資源使用活動的權益
  2. 轉移土地利用不應危害,而應加強食物安全的可信度
  3. 在原有耕地上的土地轉移投資,應該在公眾監督的原則下,使用途轉換政策的討論與程序在透明可信的程序下完成。
  4. 所有物質與財產受到影響的人都應得到充分諮詢,並且同意應在完全諮詢與確實認可後才得以執行。
  5. 投資者確認計畫尊重法令,保障原使用者權益,反應企業最佳需求,以及經濟上可持久地價值共享。
  6. 投資計畫應有社會面和重分配面的正面影響,並且不損害原有弱勢者的脆弱地位。
  7. 環境永續性:計畫形成之環境衝擊應在最小化風險以及協調需求之下,進行永續資源的使用。

以上步驟是聯合國對於「一般原耕地開發計畫」所發表的指導原則。不論是國家政策主導或是企業進行的利用計畫,都應在確認維持現有權益的前提下,才能進行任何變動。

第三、土地正義觀點

最後,如同氣候正義的迫切需求,土地正義必須在土地使用的全球化風潮中,放在第一層來思考。對發展中國家而言,土地主權受到跨國公司的大規模購買以及地方政府刻意的商業化傾向中喪失,土地正義在新自由主義經濟下受到嚴格挑戰。台灣在全球化風潮中,表面上並沒有受到跨國大企業的土地圈送併購的直接影響;卻在區域性的政治主權模糊,以及工業園區發展的心態下,間接危害到在地的土地主權以及居民的土地正義。工業區重新設立可以說是台灣在中國崛起以及區域經濟整合(ECFA為主要幹線)的趨勢下,唯一可以走向重新利用的生產工具再分配。但是如此的分配模式卻如同跨國公司在第三世界國家強取豪奪一般,無視原使用者的協商需求,逕自以國家之名義扮演商業開發的馬前卒角色。

世界銀行在第三世界的扮演私有資本法律開道者的角色已經讓國際NGO不斷撻伐(例如國際金融集團International Finance Corporation以及外國投資指導服務機構Foreign Investment Advisory Service,以貿易自由化的執行者為面具,強迫第三世界國家修改本國投資門檻,並於國家為對象的協議中置入有利投資者之發展綱領,詳見「誤導的農業投資:國際金融集團在土地豪奪中的角色(Mis)investiment in Agriculture: the Role of International Finance Corporate in Global Land Grabs」(註4)。但台灣的政府執行卻自行扮演世界銀行的角色,強迫原農地耕作戶離農並且自行宣告利用模式。此為農地利用之土地正義觀點下之最錯誤示範。

如前所述,農村生態價值下的土地觀點,除了最直接的環境生態微型調節功能外,關於資源權益以及土地正義的維護,都應該在轉移實作最基本的底線以小心維護。台灣的糧食自己率和耕地比例已經瀕臨警戒低點。我們認為,維繫這三個農村的土地觀點,是不可退讓的立場,也是對當前農地使用與工業區徵收的環節上,必須認可的國際慣例。此時守護的,除了農村的尊嚴和土地的價值之外,我們也需要以此指出以工業主導區域開發的錯誤認識,造成的傷害將不只是農村本身,而是對社會正義以及環境衝擊的忽略。這種忽略最將由我們未來子孫付出代價,並且無法復原。