從「反水庫」到「國家自然公園」 看美濃公民參與的迷思 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

從「反水庫」到「國家自然公園」 看美濃公民參與的迷思

建立於 2013/07/04
作者:林俊清(美濃反水庫大聯盟)

前言:自2011年美濃出現倡議「國家自然公園」的聲音以來,國家公園制度的空間規劃與分區管制,以及國家公園區內過度傾向財團化與觀光化的案例趨勢,就一直沒有被提出來公開討論,甚至一開始就將「美濃國家自然公園」的成立,直指為「反美濃水庫運動」的歷史延續,並提出「成立國家自然公園就不會建水庫」的說法。為深化在地公共議題的意見交流,釐清「國家自然公園」與「反水庫」的關係,本文試圖從反美濃水庫的理念論述和現實操作,來檢視「美濃國家自然公園」的侷限和美濃社區在地公民參與的迷思。

黃蝶翠谷是美濃平原的重要水源,其生物多樣性與歷史文化極具保存價值。李慧宜提供。

國家公園之千秋大業

回頭檢視美濃國家自然公園案(以下簡稱本案),依國家公園法,國家自然公園即是小型的國家公園。國家公園起源於美國,本質是為環境保育,而當今世上推行國家公園成績最好的國家是德國,而台灣呢?

在英文字的字義中,國家公園就是國家保護區之意,並非台灣一般大眾所認知的「公園」,美國當年推動國家公園是因為要防止財團不當開發,而台灣的國家公園則是當年蔣經國擔任行政院長時,於1977年指示興建墾丁國家公園,內政部立即著手規劃台灣第一座國家公園。1979年行政院通過〈台灣地區綜合開發計畫〉,指定墾丁、玉山、太魯閣……等等作為國家公園「預定地」,以及成立「國家公園計畫委員會」,因而展開了國家公園之千秋大業。

1981年3月內政部成立了營建署,工作職掌包括主管國家公園,1982年7月訂定發布《國家公園法施行細則》,同時也完成了墾丁國家公園計畫,1983年6月修正發布第9條有關「國家公園事業」之投資經營管理辦法,至此,國家公園之實務工作,正式上路。  

因台灣的國家公園是早年威權時代所建立,如今雖已時代變遷,但社會大眾仍難窺其堂奧,直至今年媒體大規模的深入探索(天下雜誌5月1日封面主題「我買了國家公園?」),將近三十頁的篇幅,具體報導國家公園的種種問題點,尤其各家財團與國家公園BOT引發的爭議令人大開眼界。因天下雜誌披露了大量國家公園的弊端,兩天後墾丁國家公園的悠活案隨即爆發,各大媒體連續一週超大篇幅報導,潘朵拉的神秘寶盒打開,原來,那就是國家公園的真相。

美濃國家自然公園的隱憂

2011年4月,美濃愛鄉基金會接下高雄市政府都發局的規劃案,針對「美濃國家自然公園」可行性進行分析,而此規劃案實際由美濃愛鄉協進會(以下簡稱「愛鄉會」)執行,美濃國家自然公園的在地推動領袖即是愛鄉會。近三年來,愛鄉會陸續刊登不少推動美濃國家自然公園的專文,將原本美濃水庫預定地黃蝶翠谷與美濃平原上部分客家文化史蹟區,劃設為「美濃國家自然公園」,但是推動過程中,愛鄉會卻忽略了一個重要的法律定義,那就是國家公園的設計,絕對不是一般市區公園、社區公園,而是一種國土空間的管理規畫制度,其法定位階超越一般的都市計畫,一般的都市計畫區土地仍是地主在使用,但國家公園區域內則是地主要配合主管單位使用,也就是說地主仍具所有權,但主導使用權在於中央政府,因而成立國家公園管理處,其不受地方議會審議。

國家公園制度推動的保育目的,美濃人絕對舉雙手支持,尤其是經歷反美濃水庫運動至今20年的公民運動,美濃民眾對愛護鄉土、環境保護的觀念並不亞於先進國家,因此大多數在地居民,並不會對國家公園法中的保育目的有所質疑,只是美濃人最擔心的,反而是其他國家公園中,財團明目張膽或私下偷渡利用國家公園制度開發自然資源的案例,我們不得不認真思考,為什麼以保育為名的國家公園法,卻一再出現以開發為實、以財團為導向的發展趨勢?

其次,我們認為政府組織龐大、運作繁雜,各種施政不當之處,急切需要沒有利益瓜葛的民間社團來監督政府(過去美濃反水庫大聯盟和愛鄉會,也是基於這個基礎,在反水庫的艱困運動中緊密合作反抗政府錯誤的水庫政策),尤其在涉及國土空間管理制度如國家自然公園規劃案,與營建署、高雄市政府合力推動的地方社團更要謹慎小心,極力避免出現保育不周又戕害私人財產與山林耕作權利的後果。

而高雄市政府的施政可議之處更大,本案的「送案地方座談會」竟然完全不發文通知地方參與,只透過愛鄉會於5月19日刊登一則廣告於月光山雜誌,而開會日期卻又是前一天的5月18日,這難道是形式交代?亦或是刻意侷限民眾參與的機會?民間常笑談結婚錯了可離婚,選舉錯了四年後還可以重選,但是政府輕率的土地規劃政策,攸關地方百年大計,到底應該誰來監督?而若真的有不足或不當之處,再次出現如墾丁的開發趨勢,該如何解套?

推動本案者陷入了非常大的迷思,美國或德國的國家公園土地面積大,但問題反而單純,因為那些都是尚未開發的土地,涉及人為因素的問題(如私有權、耕作權)少之又少,只要法令上管制得當,不可能有案外案。但美濃這種小型的國家自然公園,因為土地之前就已為人們頻繁使用,既有林務局土地(林班地)的承租戶問題,又有懸宕一甲子的私有地主爭議,更有當年因水庫案而大量投資的政客和財團問題,且因位處都會區邊緣又具備本案區外之土地炒作的社會效應。這種種的問題絕非透過國家自然公園的設立就能解決,並且極可能衍生未來更棘手的難題,譬如財團已開始投入國家自然公園周邊土地的炒作、本案區外的毫無配套的保護措施(尤其是農地保護措施)!

農耕。李慧宜提供。 灌溉。李慧宜提供。
美濃發展基礎在於農業,農業根基在於土地,但推動國家自然公園的同時,
卻已悄悄吹起周邊農地的炒作風,政府的配套在哪裡?農民該如何保護自己的土地?

美濃水庫死而復活!?

任何計畫一定要有推動目的,並且要有執行策略。愛鄉會強調本案是為抵制水庫興建,會在計畫書寫明「不得興建美濃水庫」,並提供地方「共管」之策略,而高雄市政府也一再如此呼籲。

問題是水庫推動單位是水利署,高雄市府都發局寫說不建水庫有效嗎?當年余政憲縣長也說反對美濃水庫,但水利署可不聽縣長的。

在地社團說為落實監督政府應該推動共管策略,可在現實法令上毫無法源,在此前提下,營建署可能與美濃民間共管本案嗎?而共管的民間機制與代表性又應如何產生?經各方查證,營建署從來就沒有與地方「共管」這個名詞,反而是與水利署共推、共管美濃水庫,存在更大之可能性。

1. 高屏大湖與美濃水庫並行方案

南化水庫美景不再! 曾文水庫與南化水庫淤積量過大,美濃水庫與高屏大湖的開發壓力始終存在。李慧宜提供。美濃水庫計劃案的官方資料一直以來都遭封鎖而難以取得,最近喜獲有心人提供資料,根據2010年12月水利署的《高屏溪流域水資源開發計畫》結論第一項和第七項明文指出:曾文水庫及南化水庫因淤塞而蓄水量大減,故須針對高雄地區的水源供應提出因應對策,包括興建美濃水庫、吉洋人工湖(後改稱為「高屏大湖」),以及曾文越域引水計畫。

所以高屏大湖並非美濃水庫的替代方案,而是並行方案,相輔相成。高屏大湖雖是由水利署主導,但其周邊土地的開發計劃卻由營建署檯面下進行多年,可說那兩個中央單位即為策略聯盟關係。

依戰略邏輯,破城最佳方案就是內有呼應、外有基地,若高屏大湖案能順利推動,而營建署又因本案成立而掌控了美濃水庫預定地的主導權,則美濃危矣!

2. 成立公園就沒有水庫?

《高屏溪流域水資源開發計畫》明文建議第一項:「高雄地區應全力推動美濃水庫,然為減少當地居民對於興建水庫的疑慮,必須輔以全新的思維來推動,由『防洪』、『遊憩發展』等與居民切身相關的議題為訴求,以降低推動的阻力。」

最近愛鄉會的公開說帖多了一個推動目的,稱「國家自然公園可防止興建美濃水庫」,此為非常危險的一廂情願,想當年官方為推動美濃水庫而扶持美濃發展協會,其動機就是進入美濃內部以直接運作地方勢力。如若營建署掌管了本案土地,各政府機關將如何聯手操作未來的美濃土地運作?這到底是多上一道鎖?還是與虎為謀,請鬼拿藥單?

3. 中央集權掌控美濃河治理權

「美濃溪」,為高屏溪支流旗山溪的再支流,原屬區域排水…
1992年被調為主要河川,
1998年6月省政府公告為省管河川,
2000年1月經濟部公告為中央管河川……
為何區域排水變中央管河川?

根據水利署的美濃溪治理規劃書1-1頁:「美濃溪原為區域排水,民國69年由水利局完成美濃地區排水改善規劃調查報告,範圍自東門橋至美濃溪出口,82年調整為主要河川,為配合美濃水庫之興建乃提出美濃溪治理規劃,治理計畫起點向上游延伸到美濃水庫壩址產業橋……

4. 預製美濃水庫洩洪道

治水方式有多種,美濃需要哪種治水方式?因水利署處心積慮想建美濃水庫,其實際是以治水為名,推「防洪」之堤,20年來,水利署以鉅資於美濃河兩岸築高堤,實際上就是「預製美濃水庫洩洪道」。

河道築高堤是為美濃水庫快速洩洪,當上游洪水大量往下衝,下游平原市區豈能承受?因河道高堤阻擋了平原市區的排水,當颱風季節大雨傾盆時,市區蓄積之洪水可排往何處?

5. 保育的最後防線

歐美的國家公園是為環境保育,但台灣的國家公園已與觀光區劃上等號,實際上又弊端叢生,已喪失國家公園的核心價值,顯然是在消費環境。沒有保育核心價值的國家公園主管者,未來有可能誠心對待美濃嗎?

依水利署推動美濃水庫的戰略,現在已順利取得美濃河的治理權,若再完成高屏大湖,最後剩下的就是美濃黃蝶翠谷這塊俎上肉。對於美濃國家自然公園案,美濃鄉親豈能不慎重以對!