環評案樹立司法新標竿 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

環評案樹立司法新標竿

2010年03月02日
作者:黃丞儀(中央研究院法律所籌備處助研究員;芝加哥大學法學博士)

最高行政法院成立近十年,日前針對「中科三期七星農場開發案」作成判決,不僅是環境法領域階段性里程碑,就行政裁量司法審查言,更象徵著司法權對行政行為的控制達到新高峰。然此判決亦引發環保署重砲還擊,批評「無效用、無意義、破壞現行環評體制」。

我國環評制度受民主轉型過程中對行政部門的不信賴所影響,變成集中由環保署邀集專家學者審查,而非融入各部會的行政程序,與德國或美國大異其趣。環評程序又區分為二階段,只有「對環境有重大影響之虞」者,才能進入第二階段。以目前運作狀況來看,環評審查委員會(其名單由環保署決定)對於「有重大影響之虞」的認定極嚴,因此第一階段常常就是環評的終點。中科三期七星農場開發案,即為一例。

平心而論,這項判決連同台北高等行政法院的原審判決,從保障人民權利的角度來看,有諸多值得喝采之處。環保署敗訴的關鍵點即在於:法院認為環評結論對於是否「有重大影響之虞」的判斷,欠缺事實基礎。委員會還沒看到完整的「健康風險評估」,何以認定該開發案不會對「國民健康及安全」有產生重大影響之疑慮?如果此一因素不重要,又為何在審查結論中附帶條件,要求開發單位在「營運前」提出健康風險評估?如果對居民健康有長期不利影響,廠商還要無條件撤銷本件開發案?又為何這報告不是在環評程序中提出?凡此皆欠缺可問責性(accountability)。

此外,審查結論對於審查委員提出的諸多質疑及要求,如提供詳細毒性評估資料,欠缺具體回應。環保署說那只是一個委員的意見,委員會採多數決。然而,民主的精神在於論理與說服,不是靠投票部隊的多數暴力。如果沒有提出詳細的分析、論據,環評委員的多數決不是民主,而是利益團體的操縱工具。

為避免密室分贓,行政裁量也須強化公民參與的實踐。第一階段環評沒有公開說明會,也不陳列說明書,當地居民無從提出意見,公民參與程度極低。在此情形下,如果環保署又降低開發單位提出重要資訊的義務,讓關鍵的政策資訊無法接受事前的客觀檢驗,行政裁量在不確定法律概念的輔助下將如脫韁野馬,產生恣意濫權之流弊。因此,最高行政法院在本案針對行政裁量提出司法審查的介入標準,實有重大意義。

此外,行政法院謹守合法性審查的界限,認為重要政策資訊的欠缺,可能造成事實判斷錯誤。此見解也讓法院在民主政治中扮演更積極功能,不只是消極守門員,更能從政府部門手中「擠壓」出必要政策資訊。沒有足夠資訊作判斷基礎,行政法上兩項重要原則:「公共問責」和「民眾參與」都是假的。依法行政,也只是本位主義藉口而已。

本案的後續發展,凸顯了我國環評制度亟待改進。目前的制度,容易讓行政機關互踢皮球,以致於環評結論撤銷判決的效力不及於開發許可處分。當事人必須另外提起撤銷許可處分之訴,才能獲得救濟的實益。行政機關的程序分工,本不應為權利救濟的障礙,但因為我國行政訴訟不停止行政處分的效力,如果法院和當事人不能善用「停止執行」的制度,不僅將造成訴訟不經濟,最終恐使救濟制度形同虛設。請環保署勇於任事,檢討現行環評制度;更請行政院主動協調相關部會,尊重行政法院判決意旨,在二階段環評未通過前,暫先停工。至於替已經被撤銷的環評結論強加辯解,造成外界觀感不佳,就大可不必了。