《中印氣候變遷聯合聲明》: 新型暖化治理模式隱隱浮現 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

《中印氣候變遷聯合聲明》: 新型暖化治理模式隱隱浮現

2015年05月25日
作者:譚偉恩(中興大學助理教授)、洪銘德(中興大學博士後研究員)

前言:原地打轉的氣候治理

依據2011年德班(Durban)會議在第17屆《氣候變遷框架公約》(UNFCCC)締約國大會(COP17)中形成之決議,國際社會將在「強化行動德班平台特設小組」(the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, ADP)的引領下,設法於2015年前制定具有拘束力的新暖化治理協定,並在2020年正式施行,以接續先前的「京都機制」(Kyoto Mechanisms),共同攜手合作抗暖。

印度。圖片來源:pixabay;授權方式CC0
圖說:交通擁擠的印度和中國一樣是氣候大國。
圖片來源:pixabay;授權方式CC0

[1]2012年,多哈(Doha)氣候變遷會議通過《京都議定書》(Kyoto Protocol, KP)的修訂案(Doha Amendment to the KP),設立第二承諾期,將效力與原本KP的第一承諾期接合,時間從2013年1月1日到2020年12月31日。[2]然而,目前全球前三大碳排國家:中國、美國、印度,依舊實質逸脫於KP之拘束範圍,同時原本為KP附件一的俄羅斯、加拿大和日本等關鍵碳排國家也表示不參與或配合第二承諾期之義務。

主流觀點認為,目前擬議中的《巴黎協議》(Paris Agreement)是否能順利取代1997年的KP,然後成功在2020年運作,提供全球一個具國際法約束力的暖化治理框架,端賴已開發國家(developed countries)與發展中國家(developing countries)在氣候變遷問題上能否就責任分配的爭點達成共識。[3]2014年氣候變遷會議中通過的「利馬氣候行動呼籲」(Lima Call for Climate Action)嘗試克服南北國家由來已久的立場分歧,要求各國在2015年結束前提出自己的國家減排計畫,並將相關資訊公布在UNFCCC的網站,做為巴黎氣候變遷會議談判之基礎。可惜的是,「利馬氣候行動呼籲」拘束力薄弱,並且未能說服已開發國家切實履行援助發展中國家調適(adaptation)氣候變遷所需的資金和技術。[4]

事實上,在治理全球暖化的談判場合,已開發國家非常期待一個有別於「京都機制」的合作架構,以消除1997年以來長期存在於南北國家之間的義務落差。而發展中國家則幾乎口徑一致,認為北方已開發的工業國家應承擔起氣候變遷的主要責任。在此高度對立的背景下,目前治理暖化問題的普世多邊模式(universal and multilateral mode)非但成效不彰,合作方式也背離了主權國家的需要,忽略氣候變遷問題在本質上所具有的特殊性。

南北國家在抑制暖化立場上的殊異並非僅是彼此間發展程度不一所致,因為即便同為南方國家,相近的發展程度也不見得讓彼此在國際氣候談判桌上形成一股牢不可破的勢力,反而經常看到某些發展中國家為了自身利益與北方國家密盟,或是向跨國公司妥協。此外,即便在同一個國家(例如美國),本國境內不同利益團體對於暖化問題的理解和因應之道也同樣是百家爭鳴,莫衷一是。[5]勿寧,國際氣候談判的根本問題是,每個主權國家要如何在自己現存的本國經濟結構中挪出資源(人力、技術、資金等)來抑制暖化,然後將本身因為抗暖而付出的成本透過跨國性的治理機制獲得補償。這個問題打從KP正式生效和運作以來,就沒有真正獲得有效解決,而「共同但有區別的責任」(common but differentiated responsibilities, CBDR)又一直阻擾南北國家協調彼此歧見的更種嘗試,模糊了問題之癥結。[6]

考量現階段國際社會在治理暖化問題時面臨的困境,本文主張一個替代的治理途徑—「裂解模式」(fragmentation mode)。裂解模式將治理重點聚焦在全球碳排量最高的特定國家,只要這些「氣候大國」能彼此形成共識,並在抑制碳排過程中保持本身珍視的國家利益,即使年底巴黎會議上的「後京都機制」無法順利產生,全球暖化的問題仍然可能得到舒緩。反之,如果「氣候大國」間的歧見無法消除,或抑制碳排的成本逾越這些國家可容許的範圍時,即便《巴黎協議》順利在近200個主權國家間獲得通過,暖化問題依舊不會有實質的改善。下文將援引中國和印度最新簽定之《氣候變遷共同聲明》(Joint Statement on Climate Change between India and China)為例,說明裂解模式為何是較佳與務實的治理選擇。

從普世多邊到裂解雙邊

以廣納全球南北國家(不分經濟發展程度和碳排多寡)為基調的普世多邊模式可以說其宣誓性大於可操作性,在此模式下產出的暖化治理共識只能極為有限地處理氣候變遷。有別於此種傳統的合作思維,裂解模式倡議一種量小質精的國際合作,聚焦在氣候大國如何形成議題特定及方法務實的暖化治理,並且以這些國家的自身利益作為抑制碳排量之策略基礎。暖化問題的重中之重就是如何減少大氣中二氧化碳的濃度,而各國企業(無論公營或是民間)往往是碳排的最主要行為者。如果不能對之進行有效管理,任何試圖抑制暖化現象的政策都將註定失敗,而影響企業能否落實碳排相關政策的關鍵在於國內政治。

裂解,同時也是針對「共同但有區別的責任」而來,與其把所有UNFCCC與KP的締約國勉強地聚合在一塊兒,耗費大量時間去凝具小小的抗暖共識與微弱拘束力之協定,不如讓國內能源使用情況相近,或是減碳利益互補的國家進行有限的雙邊(或特定的多邊)合作。全球暖化的主要成因來自人為溫室氣體的異常大量排放,因此碳排量高的國家(即「氣候大國」)遠比排放量低的國家更值得被規範與納入治理暖化的合作架構中。

中國與印度在今(2015)年5月15日的合作實踐,提供國際社會一個觀察「裂解模式」的機會。慮及中印的經濟成長表現和碳排量程度,這兩個國家顯然與多數發展中國家有別;既有的「京都機制」因不假區分,未能有效將中印的碳排情況納入規範體系,導致暖化抑制效果大打折扣。然而,中印兩國的人均收入所得水準和人均碳排量依然落後北方國家甚多,倘若要求此兩國承擔與已開發國家同樣之減排義務,制度面上的公平性與正當性也同樣可議。就此觀之,在氣候變遷問題上,中印有頗高的相似性;除了同樣具有應受實質管制的氣候大國身分外,國內政治與客觀技術上兩國均難在短時間將碳排量削減。[7]不過,在雙方沒有形成確切的合作互動以前,中印彼此在暖化治理上的競爭關係持續了相當一段期間。[8]換句話說,中印雖然同為發展中國家,且在氣候治理的立場上相近,但彼此在國際政經舞台上有競逐技術轉移或資金援助的瑜亮情節。鑑此,本文發現,傳統上強調融合所有國家的普世多邊模式不但難以調和南北國家的立場分歧,也沒有實際消除南方發展中國家彼此間的利益衝突。相較之下,本文倡議的裂解模式不但能夠克服南北國家在普世多邊(特別是「共同但有區別的責任」)途徑中難以合作的困難,又具有促成「南南國家」合作之潛力。以下援引中印《氣候變遷共同聲明》之內容為據,解析裂解模式之優與普世多邊模式之拙。

個案觀察:中印合作

近幾年在UNFCCC與KP架構下召開的締約國會議均存在著一個問題,即談判的焦點和內容都與會員國的國家利益難以相融。這樣的情況導致全球氣候治理的努力流於空轉,相關文件中的政策淪為口號,得不到多數國家的踐行。事實上,普世多邊主義模式下的氣候治理並不是一個有效抑制暖化問題的機制。為什麼目前以會員普及為基礎的氣候治理模式會成效不彰呢?因為它提供的合作方法背離了主權國家的需要;抑制碳排得從每個國家的國內政治開始,要走的路線是「由下至上」(bottom-up)。

[9]如果個別國家無法知道自己能夠做什麼及如何在減碳過程中確保重要的國家利益(特別是經濟發展),再科學或再嚴格的氣候治理建制都無法讓主權國家忠實地履行減排義務。有鑑於此,全球前三大碳排大國已悄悄從2014年11月開始,陸續以「共同聲明」的方式兩兩成雙針對彼此需要就特定的氣候治理面向建立起一種「裂解模式」的合作關係。[10]此種對象特定的雙邊模式有別於UNFCCC與KP架構下的普世多邊模式;隨著中印兩國《氣候變遷共同聲明》在本年5月15日的正式公佈,裂解模式的雛型將漸漸明確和發揮國際間的影響力。[11]

以下扼要介紹與評析中印兩大碳排國針對氣候治理議題之初步合作內容:[12]

  1. 承認(recognize)氣候變遷及其負面效果是人類共同之關切與21世紀全球最大的挑戰之一,必須在永續發展的脈絡中透過國際合作進行處理;
  2. 兩國回顧(recall)彼此在2009年簽署之《因應氣候變遷的合作協議》及2010年的《綠色科技的合作諒解備忘錄》,決定更進一步促進和強化雙邊夥伴關係,藉由履行本次的《氣候變遷共同聲明》和上述的《協議》與《備忘錄》,落實雙方的戰略合作夥伴關係;
  3. 兩國強調UNFCCC和KP是最適當的國際合作架構來因應氣候變遷(the most appropriate framework for intl. cooperation for addressing climate change);也同時再度確認平等和共同但有區別的原則,並呼籲已開發國家在減少溫室氣體和提供支援發展中國家金融、科技與能力建構(building)等方面,發揮領導的功能;
  4. 兩國將在UNFCCC的架構下於2015年一起努力(will work together),並與其它締約方(other Parties)共同強化多邊談判(multilateral negotiations),以促成一個全面性、平衡的、均等的和有效的氣候協議;
  5. 兩國再次確認2015年的氣候協議應(shall)是完全相符於UNFCC的原則、規定內容和架構,特別是平等、共同但有區別的責任、個別的能力等原則,以反映出發展中和已開發國家不同的歷史責任、發展階段和國家環境(circumstances)。此外,2015年的協議應(shall)處理減緩(mitigation)、調適(adaptation)、金融、科技發展和轉移,能力建構、行動透明性等議題;
  6. 兩國強調「落實峇裡路線圖(Bali Road Map)的結果以提升2020年前的減碳力度」和「在國家間建立相互的信任」是同樣重要性和具急迫性的任務。兩國急呼已開發國家提升它們2020年的碳排減量目標,並踐行它們對發展中國家的承諾,從2020年開始每年提供1000億美元的資金;
  7. 身為兩個最大的發展中國家,儘管國內面臨社會和經濟發展、消除貧困等嚴峻的挑戰,雙方仍然制定與實施減緩和調適的各種計畫、政策和措施,積極地肩負起對抗氣候變遷的行動;
  8. 為了在2015年協定的脈絡(context)中落實國家自主決定之預期貢獻 (Intended Nationally Determined Contribution, INDC),兩國正為此全力做出準備,並盡可能設法在巴黎會議前提交;[13]
  9. 兩國相信,彼此在氣候變遷上的夥伴關係是互惠的,且能為全球因應氣候變遷的努力做出貢獻。針對此點,兩國決定要強化關於國內氣候政策和多邊談判的高層對話,以進一步深化彼此在潔能技術、節能措施、能源效率、再生能源、永續運輸(包括:電動汽車、低碳都市化和調適)上的合作。

在上述《氣候變遷共同聲明》的9點內容中,有5個面向值得各界注意與持續關注。本文透過表格方式加以呈現如下:

面向

意涵

評析

合作方式/基礎

雙邊為主,多邊為輔

第1點未言明是「多邊」還是「雙邊」的國際合作;第2點則清楚表明共同聲明的實質合作基礎是中印過去所簽署的兩個雙邊文件,而不是UNFCCC或KP等多邊性的國際條約。

核心顧念

經濟發展、公平性、

義務區別性、

資金、技術

第1點雖然提及「永續發展」,但對照其它各點內容,恐怕「發展」得到的關注遠大於環境永續;在第3點的基礎上願與其它國家合作以促成2015年的巴黎會議(詳見第4點),但能不能成功是個未定數;第5點、第6點則是重申UNFCCC與KP中對自己有利之面向。

宣誓條款

口頭為主、踐行為輔

第7點並沒有任何具體規定,也沒有國際檢示,效果上因此形同空頭支票,除非第8點最後得到落實,但不確定性又很高。

裂解模式

兩國在具體事項的合作

第9點完全以兩國的國家利益(特別是經濟發展)為中心,言明在潔能技術、節能措施、能源效率、再生能源和永續運輸上進行合作。若對照2014年美中與2015年美印的氣候合作內容,[14]全球氣候三大國已然在普世多邊模式外構築起新的暖化治理途徑。

來源:作者自行彙整

整理觀之,中印《氣候變遷共同聲明》的兩個主軸分別是:(1)以口惠而不實的宣誓政策表達兩國願意配合目前UNFCCC與KP架構下的安排,但能否成功在年底會議中達成共識,其它國家(特別是已開發國家)有更多的責任;(2)將過去半年內美中印三方的氣候合作進一步建構地更為紮實,尤其是美國期待的能源效率(而不是減碳措施)融入中印的合作夥伴關係中,呼應美中、美印氣候合作文件中的投資再生能源計畫(或類似的項目)。[15]

結論:展望裂解式暖化治理

繼美中、美印之後,中印雙方也在聯合國的多邊架構之「外」達成了初步的雙邊合作。全球前三大碳排國間的暖化治理可以說已經雛型具備;展望未來,美國參與此一裂解模式的主觀積極度與客觀投入水準將會左右目前三方在暖化治理上的合作關係。

氣候大國彼此間以《共同聲明》的方式進行暖化的相關治理工作代表了幾件事;首先,聲明的內容反映了美中印在全球氣候談判桌上的底線。以今年年底的巴黎會議為例,如果屆時國際社會要求這三個國家承擔較為具體的減碳責任時,美中印也會要求它們的談判對手比照聲明中的內容做出實質性的承諾。倘若這些國家拒絕,美中印便可援引裂解模式下的合作文件來迫使國際社會讓步,或是至少為自己的義務不承擔進行辯護。第二,裂解模式下的聲明內容一方面引進美國這項外部壓力來幫助北京或新德里當局於國內層次推動能源轉型的改革,一方面透過聲明中的具體內容向美國爭取核能相關技術的移轉或再生能源的合作計畫,是個一魚兩吃的策略操作。最後,裂解模式的國際法拘束力相對低,因此倘若美中印無法依據聲明文件的內容落實宣稱的目標,也不會使自己陷入被國際社會控訴或指責的窘境,為自己保有了脫身的彈性。

一言以蔽之,今年年底在巴黎召開的氣候變遷會議(COP21)不可能在傳統普世多邊的舊模式中產出任何具有實質效益的抗暖機制,因為治理暖化是一個非常複雜的議題,面對這種高難度的跨國問題,國際合作的思考宜重質而非重量,並且由下而上(重視國內政治勝於國際政治)。此外,義務或目標的設定要盡可能貼近主權國家的利益與能力,否則治理績效必然不佳。美中印三方目前踐行的裂解式暖化治理模式掌握了這些原則,將會是一個運作較傳統模式良好與影響力具體的治理示範,且讓我們拭目以待。


[1] “Kyoto Mechanisms: Background,” UNFCCC web site: http://unfccc.int/kyoto_protocol/mechanisms/items/2998.php; 「京都議定書三機制」,台灣碳排放交易推廣協會,網址:http://www.teta.org.tw/talket-1.htm
[3] David Held , Charles Roger and Eva-Maria Nag, Climate Governance in the Developing World (Cambridge: Polity Press, 2013): 1-6.
[4] Curtis Doebbler, “The Lima Climate Summit: A Failure in All but Name,” Counterpunch (Dec. 22, 2014). Available at: http://www.counterpunch.org/2014/12/22/the-lima-climate-summit-a-failure-in-all-but-name/.
[5] G. Bryner, “Failure and Opportunity: Environmental Groups in US Climate Change Policy,” Environmental Politics, Vol. 17, No. 2 (2008): 319-336.
[6] Ved Nanda, “The Kyoto Protocol on Climate Change and the Challenges to its Implementation: A Commentary,” Colorado Journal of International Environmental Law, Vol. 10 (1999): 319-323; Paul G. Harris, “Common but Differentiated Responsibility: The Kyoto Protocol and United States Policy,” New York University Environmental Law Journal, Vol. 7 (1999): 38-40. 譚偉恩,「氣候會議:緩不濟急的坎昆談判」,低碳生活部落格(2010年12月7日),綱址:http://lowestc.blogspot.tw/2010/12/blog-post_6074.html. 此外,美國總統小布希(George W. Bush)在2001年曾公開表示對「京都機制」的不滿,“I oppose the Kyoto Protocol because it exempts 80 percent of the world, including major population centers such as China and India, from compliance.” 完整內容可參考:White House Press Release (13 March, 2001), available at:   http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/03/20010314.html.
[7] 有關兩國在內政上的空污或能源短缺壓力將於本部分的(一)與(二)進行說明。
[8] 可參考:Ryan Hodum, “Conflict Over the Brahmaputra River Between China and India,” available at: http://www1.american.edu/ted/ice/brahmaputra.htm
[9] Vítor V. Vasconcelos, et al., “A Bottom-up Institutional Approach to Cooperative Governance of Risky Commons,” Nature Climate Change, Vol. 3 (July 2013): 797-801.
[10] 譚偉恩、洪銘德,「治理暖化的新途徑:裂解模式」,中華民國國際法學會(觀念平台),網址:http://csil.org.tw/home/2014/12/13/;譚偉恩,「解析美印氣候合作」,中華民國國際法學會(觀念平台),網址:http://csil.org.tw/home/2015/02/23/
[11] “China and India Call on Rich Countries to Step up Climate Change Efforts,” The Guardian (Friday 15 May, 2015). Available at: http://www.theguardian.com/environment/2015/may/15/china-and-india-call-on-rich-countries-to-step-up-climate-change-efforts
[13] 根據筆者的理解,INDC的主要內容是各締約國預期的減碳目標與執行方法,實質內容方面可能包括(但不限於):減緩及調適政策之規劃、願意提供之資金或需要國際援助的額度、經濟預期成長率等。各國提出的INDC內容將開放給國際社會檢視與參考。詳見:UNFCCC網站,http://unfccc.int/focus/undertakings_in_adaptation_planning/items/8766.php
[14] 煩請參考本文註釋10中的相關連結。
[15] Dan Lashof, “What Now? China and India Are In,” available at: http://nextgenamerica.org/climate-change/what-now-china-and-india-are-in/