小英道歉後 正視土地問題 是原民自治的第一哩路 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

小英道歉後 正視土地問題 是原民自治的第一哩路

建立於 2016/08/06
作者:賴品瑀(本報記者)

八月一日原住民族日,總統蔡英文終於實現競選承諾,以代表政府的身份向原住民道歉。蔡英文以17次的道歉,回首400年來從明鄭時期以降,外來政權陸續登島並進行統治,卻剝奪了原民原有語言、文化、習俗與生活領域,導致原民「在自己的土地上流浪」與社經地位落差的現狀。

然而,在總統道歉後,原運30年來高喊的「還我土地」訴求,將在此等到什麼回應?又可能對台灣土地的管理與利用會有何影響?

20120728杉原灣,反美麗灣音樂會 賴品瑀攝影

2012年反美麗灣音樂會時,當地部落划竹船主張傳統領域。攝影:賴品瑀。

蔡英文強調,此次道歉,是國家內部所有人邁向和解的開始,更承諾將會朝向推動落實原基法、達成原民歷史正義、建立原民自治基礎三項目標去努力。蔡英文除提出後續將以設置建立「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」、「原住民族基本法推動會」 、「原住民族法律服務中心」等機構,去追求國家與原民的對等關係、原民取得公平權益、與緩和原民傳統慣習與現行國家法律的衝突。更特別提及原民狩獵權、蘭嶼核廢料、平埔族正名等問題。

蔡諾11月1日公告傳統領域 杉原棕櫚可能為落實知情同意權首例

不但要加速審議「原住民族自治法」、「原住民族土地及海域法」、「原住民族語言發展法」等法案。在土地方面,蔡英文宣示將在今年的11月1日,開始劃設與公告原住民族傳統領域。

其實早在2002年原民會即第一次提出正式調查報告,傳統領域不但已有初步調查與認定,成果也早公布在原民會網站上供人下載,卻至今無正式公告。而在東海岸、日月潭等位在傳統領域的大型開發案,其環評等審議程序往往可見相關攻防,通常是這樣的劇本:環保團體與當地原民部落結盟,強調當地既是自然資源珍貴又是傳統領域,不但不該開發,更得先取得部落的知情同意再說,但開發方卻常常以「並未正式公告」為由不認可傳統領域,也就不願採取相應的程序讓部落知情並取得同意。

回首原基法2005年上路至今,從未有任何開發案曾經取得原民知情同意再展開後續審議,也無人知曉該如何取得原民知情同意,也因此在先前杉原棕櫚渡假村爭議時,由行政院舉行的跨部會小組,便點名要求原民會調查過去10年來,原民會自身在原民土地的土地開發、資源利用、生態保育、學術研究等計畫,有依法取得原民知情同意的件數與比例,藉此檢討如何訂立配套法令;然而,目前不僅未見原民會正面回覆,經四處詢問學者、民間團體與其他相關部會,也得到「恐怕一件都沒有」的答案。

對照原民會主委夷將·拔路兒在蔡英文道歉後所表態,美麗灣、杉原棕櫚等開發案所在的都蘭灣,將會是優先公告的傳統領域,夷將也與行政院7月間的宣言同調,確認屆時杉原棕櫚必須實施原民的知情同意,因此預估此案極可能會是適用新規範的首例。

傳統領域是啥? 需正視看待土地的方式原漢大不同

但究竟原民傳統領域的範圍、意義如何去定義?常有許多人擔憂,是否公告傳統領域就等於得完全返還土地的所有權,那麼若某部落主張過去曾利用整片地、整個山頭時,那麼現存在土地上的人與財產該何去何從?若要追究回溯到400年前,豈不是全島都是傳統領域,那非原住民者如何自處?

因此,常有人質疑,要談政府要對原民長久以來的遭遇進行補償,面對土地問題,是否將淪為「發錢還地大會」?

從相關書件可知,傳統領域調查中的6大調查項目包括:1原住民保留地;2原住民祖先耕作、祭典、祖靈聖地之土地範圍;3原住民舊部落及其周邊耕墾游獵之土地;4原住民使用之湖泊、河川浮覆地;5原住民傳統以來所屬漁場之海域;6政府徵收、徵用作為其他機關管理而目前已放棄荒置或未使用之土地。我們可以說,藉著調查傳統領域的過程,也是在理解原住民的空間、領域等觀念及其生活、生存、自治的方式。

例如過去部落並無土地私有概念而是集體擁有,又如輪流利用幾個獵場的資源等,原民與目前主流族群重視私有財產的看待土地方式並不相同,這樣的事實需要互相理解與溝通,這也就是蔡英文所稱的「邁向和解的開始」,也將會是未來走向原民自治的重要基礎。而原民學者與團體多年來也不斷疾呼,不談土地的原民自治恐怕只是「假的!」

國土計畫上路後 原民土地改列「特定區」 規劃納入部落需求

而藉著《國土計畫法》上路開始處理現存不合理的原民土地使用管制,由傳統領域加上現有原住民保留地合稱的「原住民土地」,將會是具體落實原民轉型正義的重要戰場,也可能是原鄉改變處境的機會。

目前法定16族的原民共有743個部落,每個族群的需求大不相同,單一的土地使用管制當然無法反應與滿足個別需求,但在國土計畫法的前身《區域計畫法》中,26萬多公頃的原住民土地有98%分散在「非都市土地」的11種分區、19種用地名目之中。

由於未將原住民族生活形態與傳統使用土地方式納入考量,往往呈現用途不多元、不符合生活與慣習需要的矛盾處。例如在原保地中,林業用地佔64.9%、農木用地佔28.6%、建築用地僅佔0.6%,反而讓想在原鄉依照祖先生活方式生活的原民,時常淪為「超限利用」的違法狀況,即便取得原住民保留地資格,也往往因為屬於保安用地、林業用地,有「什麼都不能做」的限制。

但《國土法》開跑後,原民土地與海域將完全納入全國國土計畫中的特定區域,成為都市計畫、國家公園計畫等各部門計畫的上位指導。不但原民土地、海域將依照原民使用需求來訂定土地使用管理規則,「國土復育促進區」也將有原民部落參與機制。

目標朝向原民自治 土地、部落公法人將是重要角色

據原民會土地利用科解釋,在國土四大分區中的原住民土地,將依照原民需求來創設合宜的土地使用管制及使用地,如「國土保育區」中,有限度使用水源用地、傳統獵場用地,「農業發展區」則依需求規劃部落耕作用地,「城鄉發展區」規劃部落建地、傳統祭儀用地、成長管理用地等,「海洋資源區」則依照海域使用及傳統慣俗,規劃漁獵場域等。

將來原民部落除了有權知情同意縣市政府所提出的執行計畫外,更需要參與其中,例如調查釐清區域空間範圍、提供規劃需求等,都需要由部落自己提出需求,否則假手他人,計畫將很難適地適性。也就是說,「部落公法人」將有重要的角色,更顯部落培力、人才培育的重要與急迫。

部落公法人制度同樣也是落實原民自治的關鍵,亦在這次的道歉中獲蔡英文提及。

據原民會說法,原住民土地的管理權將在《土海法》完成後,從林務局、退輔會、國家公園等機關移交到原民會,並且,在仍不知何時的未來,更可能由原民自治管理。

這些土地在國民政府來台時,從日本政府手上「繼承」後逕自劃為國有,不知道要去「登記」者便失去了土地也遭受了限制,更在政府需要財源、打算變現時一再發生糾紛。因此土地的處理,絕對是台灣要談轉型正義時所無所迴避的大題目之一,而要處理龐大面積的原民土地,絕對將撼動現有使用土地的現狀與態度。

原民自治這條路想必漫長而充滿荊棘,是否能在島上的人們互相理解、和解下走到這一步?卻是無法逃避的,正如蔡英文道歉中所說,「除非我們不宣稱自己是一個公義的國家 」。

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作者

賴品瑀

新店溪下游人,曾在成大中文與南藝紀錄所練功打怪撿裝備,留下《我們迷獅子》、《我是阿布》兩部紀錄片作品。現為人類觀察員,並每日鍛鍊肌肉與腦內啡,同時為環境資訊電子報專任記者,為大家搭起友誼的橋樑。