廖桂賢:規劃一個生態、正義的社子島未來 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

廖桂賢:規劃一個生態、正義的社子島未來

建立於 2017/01/19
作者:廖桂賢(新加坡國立大學建築系訪問學者)
※ 編按:專業者關注社子島陣線 、社子島居民自救會、社子島美學會等團體,破天荒將自1月20日起舉辦一連五天的「社子島發展替代方案跨領域工作坊暨民眾論壇」,嘗試為目前市政府推推動名為「生態社子島」計畫尚未釐清的疑點和爭議,透過參與式民主、專業者與居民協力的方式,找出符合居住正義與生態原則的發展方向。其中24日整天的民眾論壇於社子坤天亭舉辦,開放各界參與。為此,編輯室重新刊載作者於鳴人堂發表的文章,做為持續討論的參照。

「開發」不能解決問題

隨著柯P上任,社子島的開發議題再度受到公眾關注。社子島該走向什麼樣的未來?這個問題不只是地方事務而已,因為其特殊的地理位置和社經歷史脈絡,也應視為台北市整體都市計劃,以及水岸整體空間規劃的一環,需要大眾一起來關心。

但是,無論是在媒體上掌握話語權的民代與部分社子島地方人士,或是市府,都顯得太躁進:一方不斷要求盡速開發,另一方則不斷承諾盡速開發。社子島所面臨的困境的確必須盡快解決,但該如何解決,「開發」不該是唯一解答;問題應該解決,解決方案卻不能草率。


我們將要迎接什麼樣的社子島。照片來源:公共電視「我們的島」

沒有回答的問題:為什麼要開發? 

媒體針對社子島的討論,主要呈現兩個面向。其一,是關於社子島該如何開發,焦點集中在台北市政府手上的三個開發方案。第一個是郝龍斌政府時代已擬訂的所謂的「台北曼哈頓」計劃,但被現任的柯文哲市長認定「不可行」;新政府於是於2016年4月3日發表的「2050台北未來大改造」影片中,另外提出兩個詳細內容仍未知的方案:「運河社子島」以及「生態社子島」。

無論各方案內容如何,市府「希望社子島的開發加速,早日解禁」,也就是說,社子島的開發在勢在必行,問題在於如何開發而已。副市長林欽榮曾提出「與水共生」的規劃概念;都市發展局局長林洲民則表示他喜歡「中度開發」。

社子島議題在媒體上另所呈現的面向, 則是該地的悲情,如《商業週刊》〈幫台北背44年十字架的小島〉此一報導,又如民視「漂盪‧社子島半世紀」(上)(下)的專題節目等等,皆以「殘破」、「看不到未來」、「時空停止」、「連一間便利商店都沒有」……等形容詞明示或暗示社子島的落後。而加諸於社子島上的禁建/限建政策,則被直接或間接示意是造成其窘困落後的元凶。在社子島議題的討論中,一方面,媒體灑狗血地強化社子島的悲情,另一方面,市府拋出開發方案,並不斷承諾會儘快決定開發方案。兩相強化的結果,產生了「只要開發就可以終結社子島的悲情」的錯覺。

之所以說是「錯覺」,是因這邏輯似是而非。在相關討論中,一個應該要問的基本問題,卻被完全忽略,那就是:為什麼要開發?更精確一點地問,則是:開發「如何」解決社子島目前所面臨的問題?這個問題被忽略,顯示太多人毫不懷疑地假設,開發就是社子島的解答。

而某些對社子島的形容詞,例如「不像台北市的台北市」「台北市最後一塊處女地」,強調社子島位處首都卻無首都之樣,明示或暗示社子島之異樣,因此開發乃當然。甚至有民代認為社子島常年被限制發展是「資源閒置浪費」。再再地呈現台灣社會對開發依舊充斥著盲目信仰。

更多的房地產可以解決問題嗎?

「開發」(development)這個字可以有很多解釋,但在台灣不外乎是指房地產開發,說直白一點,就是蓋更多、更高、更寬的房子和道路。目前在檯面上的三個社子島開發方案,不管是低度中度或是高度開發,哪一個沒有在社子島上加諸更多的房地產?但更多的房地產開發,能夠解決社子島目前所面臨的問題嗎?

台灣人從小就被洗腦,以為起樓開路就等於繁榮、等於生活水準的提升。但我們必須知道,「開發」並非地方發展的「目標」,不過是提升生活水準的「手段」而已,而且並非唯一手段。台灣整體而言早已具備相當的生活水平,然而,許多政府與民眾仍走不出開發迷思,錯把手段當目標,竟連生活水準最高的台北市也不例外。近年來,全台各地許多號稱促進地方繁榮的開發案,因開發後地價、房價上漲,繁榮了少數財團和地主,卻逼走了多數在地居民,不但沒有提升原居民的生活水準,反而造成他們的災難。

社子島福安里里長說,社子島「有房無地、無房無地的人好多」;柯文哲市長指出,社子島中低收入戶所占的比例是台北市整體平均值的三到四倍;曾在社子島進行研究的博士生投書指出,社子島有近50%的中低收入戶、超過70%的弱勢家庭。無論是副市長關注的規劃概念,或是都發局長在乎的開發密度,都是重要課題,但卻是次要問題,唯有先回答「開發倒底如何解決社子島困境」的問題,針對開發概念、密度、具體方案的討論才有意義。

嚴格來說,社子島早已是開發狀態,只是開發強度相較於台北市其他地方低。任何點知識的人都可以想像,有著絕佳水景的社子島,一旦進一步開發,無論是如曼哈頓般高密度的林立高樓,或是低密度的低層住宅,都很可能成為有錢人才能享受得起的豪宅社區。

開發能夠解決問題嗎?這個問題,除了社子島居民該問,作為納稅人的台北市民也該問,站在監督立場的規劃設計專業者更不能不問。市府也不能不說清楚講明白,不能再混稀泥地假設開發就能解決問題,必需對社會具體說明開發案如何能夠創造多贏、如何能夠改善那些「有房無地、無房無地」的社子島居民的生活,避免重蹈過去許多開發案的覆轍。

毋庸置疑,社子島的現狀必須改變,但在我看來,社子島並不需要開發,開發社子島對台北市整體而言也沒有必要。接下來,且讓我從規劃設計必須進行的「雙向操作」,來說明社子島開發的(不)必要性,並探討社子島的未來發展的合理定位。進行任何規劃設計,都應該同時顧及兩個方向的視野:「由上往下」與「由下往上」。社子島的發展定位或規劃概念,必須透過這樣的雙向操作來討論。

宜居的田園社子島

首先,讓我們將社子島放在台北市整體都市計劃的大尺度內,「由上往下」來檢視其開發的必要性。因為開發代表著提供更多的建築物,因此在這裏我們得問:台北市需要更多的建築物來容納更多的人口嗎?

我們知道,台灣正面臨少子化的趨勢,即便人口仍然持續上升,但平均年增長率越來越低,在2000到2010年期間,年平均成長率只有0.4%,台北市的常住人口數則是增加1.2%(資料來源出處)。但同期間,台北市的住宅卻增加了10.9% (資料來源出處),但在2013年底,其空屋率約是7.55%(資料來源)。也就是說,住宅提供的速度遠大於實際居住需求,每十三間房屋就有一間閒置,是大量的資源浪費。在這樣的情況下,有必要開發更多的房地產嗎?

台北市的土地需要長出更多建築物嗎?這個問題也是價值觀和居住品質的問題。台北市的人口密度為每平方公里9,770人,相較於十年前更加密集,也是全台灣密度最高的城市。都發局提出了「宜居台北」的規劃目標,相信是台北人期盼已久的價值,但台北欠缺的、也是宜居城市最重要的特質之一,就是擁有大量的公園綠地。

幾個全球公認的宜居城市,例如溫哥華,墨爾本、蘇黎世、柏林等,都擁有大量高品質的公園綠地,讓城市得以順暢呼吸。整體而言,台北市的開放空間嚴重不足,難道我們還再塞進更多的建築物,讓她更加擁擠嗎?正因為社子島沒有首都的樣子,保持她那「不像台北」的田園風貌,對台北市而言更為重要,且可在柯文政政府的「田園城市」願景中扮演重要的角色。為了讓台北市邁向宜居城市,社子島不該進一步開發,而應該維持農業為主的低度土地使用。田園社子島,不代表就得落後、殘破,社子島本身也可以很宜居。

生態要塞社子島

接著,讓我們將社子島置於台北水系的地理脈絡中,繼續由上往下來檢視社子島的定位。台北市的主要水系有淡水河、基隆河與新店溪,城市與河流之間多被堤防與防洪牆隔離,河岸水泥化嚴重,堤外高灘地的河濱公園,多充滿人工設施及硬鋪面,幾乎毫無生態可言。社子島是台北市水岸的一部份,位於淡水基隆兩河匯流處,淡海水交會處,界於不同生態系統之間,處於極為重要的生態位置,是一個「生態要塞」。

都市河流的健康,是生態城市的重要一環,而都市河流的價值不只是「水岸」,或是為房地產提供「水景」,河流本身這個生態系統,河中的多樣生物,才是河流最重要的價值,為人類不可或缺的生態系統服務。如果作為生態要塞的社子島進一步開發,對已經不健康的淡水與基隆河生態,將會造成更大衝擊。因此,社子島不但不宜開發,甚至應該要恢復其生態與水文功能。

當前,世界上許多城市已採取行動,積極增加其都市生態多樣性,修復位於都市建成區的河流。台北市作為台灣的首都,豈能不跟上時代,採取具體行動,邁向生態城市?

要找回健康的河流,水質整治、河道修復都不足夠,還需要讓河川恢復自然水文動態,特別是氾濫。河川需要泛濫,才能維持正常的生態功能,支持河川生態多樣性,因此,洪氾平原生態復育(floodplain restoration)也成為近來河川復育的重要趨勢。例如,慕尼黑市區的伊薩爾河(Isar River) 或是新加坡碧山公園的加冷河(Kallang River in Bishan-Ang Mo Kio Park)是國際知名的案例,兩者都結合了生態復育與水患治理,不但還給河流泛濫的空間,也是廣受市民喜好的休閒、親水、生態教育空間。社子島目前低度開發的狀態,提供了進行類似生態復育的絕佳機會,讓整個都社子島發揮生態功能,為台北市創造一個人與河流可以和諧共存的生態社區。

社子島的水患課題

將社子島置於台北水系的脈絡中,就不能不談經常跟社子島連在一起的水患課題。坊間有「社子島地處低窪,因此人民深受水患之苦」的論述,我必須指出,這個論述太過簡化。低窪絕不一定會造成水患,在我看來,社子島的水患乃人為的錯上加錯所造成。

位於兩河匯流處,社子島本是河川天然泛濫之地,沒有河川週期性地泛濫沖積,就沒有社子島這個沙洲。淹水,是這裡再自然也不過的現象,但是,易淹水之地不代表不適合人居。傍河加上沖積土壤肥沃,社子島自古有漁農之利,先有原住民居住,後有漢人屯墾。那麼,當時的人們只好與「水患」共存嗎?當然不是,因為「淹水」絕不等於「水患」。根據在社子島長大、長期研究其歷史的社子地區永倫里里長宋旭耀所述(註1),在堤防未興建之前,社子島的確經常淹水,但水很快就退去,不會傷害農作物,水來水去人們視為理所當然,因為適應了這樣的生活,淹水並未造成不便。

在人們可以適應頻繁淹水的年代,社子島並非水患頻仍,在自然的情況下,此地的水患風險也不見得會比台北市其他低窪地區高。此外,在人口稀少、建築構造物有限的情況下,社子島的聚落對洪水水流的影響有限,理論上不會影響其他地區的水患風險。但是,易淹水之地絕不適合大量人口居住,不但會讓更多人暴露在水患風險中,也會增加其他地方的水患風險,因此都市開發應避開易淹水之地。

然而,早期,不止是台灣,全球各地的政府少有如此的土地使用控制觀念,在經濟成長、都市化的進程中,一昧放任易淹水地區的人口持續成長。隨著人口增加,經濟活動更加密集,財富增加,建築與道路的不透水鋪面也不斷擴張,讓淹水更頻繁、更容易致災。當淹水成為水患,在科技萬能的年代,各地的政府選擇以各種防洪工程企圖「徹底消弭洪水災害」(註2),以工程修補土地使用控管不佳的人為錯誤;然後,又因為認定水患問題已經被「徹底解決」,於是,許多本來的易淹水地區得以進行更高密度的開發,錯上加錯。然而,這樣的作為卻一直被廣泛論述為「德政」。

社子島就見證了以上「錯上加錯」的「進程」, 成為錯誤的受害者,也走上錯誤的道路。

1963年葛樂禮颱風來襲,社子島淹水達兩天兩夜,水淹不退並非此地河流泛濫的自然狀況,而是石門水庫持續洩洪所造成。此外,1965年,基隆河進行第一次截彎取直工程,環繞劍潭與士林的舊河道被填平;拉直了的基隆河利於洩洪,但也代表洪水會加速抵達社子島,增加了社子島的水患風險。

另一方面,在社子島人口漸增的過程中,淹水漸成水患,雖然社子島在1970年的都市計劃中被列為「限制發展區」(註3),沒有進一步開發,但應居民不斷要求,1973年政府在社子島築堤防潮,爾後再加高,成為今日所見之六公尺高堤防。有了堤防,雖然來自河川的水未曾造成社子島淹水,但反而阻檔排堤內的排水,大雨造成的積水情況增加。而目前社子島沒有排水管道設施,仰賴抽水機來排除雨水徑流,但大雨仍不時造成局部性積水。

水患問題解決了,開發就成為必然?

今天的社子島鮮有大規模淹水,多是局部性的積水。有論者稱,二重疏洪道和員山子分洪道已陸續完成,社子島將不受淡水與基隆河的威脅,積水問題只要強化排水設施即可改善,且若再填土墊高,加高堤防,達到與台北市其他地方一致的防洪保護標準(也就是即便在200年一遇的流量下都不會淹水),就可徹底解決水患問題,何以不能大規模開發?

然而,我們必須知道,防洪工程從來都不可能「徹底解決」淹水問題,而不過是顯著減少淹水的頻率;超過工程設計標準的洪水不是不來,只是時候未到,特別是在氣候變遷的影響下,極端降雨增加,沒有人可以預測未來大水的規模會大到什麼程度。

再者,一個易淹水之地是否開發,不只是災害可否控制的技術問題,也反映了一個城市的價值觀。「只要技術上可行就應該開發」的思維,全然忽視土地除了開發之外的價值,包括社子島作為生態要塞的重要性。

從「環境改造」實踐居住正義

小結以上的討論,從台北市整體空間規劃的脈絡來看,社子島實在不該進一步開發。但規劃不能只「由上往下」看,因為在這個大尺度的視野看不到在地的議題和需求,所以,我們也必需「由下往上」看,把焦點集中在社子島的尺度,用當地的視野來釐清規劃課題。因為規劃設計專業者對地方的了解遠不及在地人,因此這也需要透過民眾參與來進行。在這裏我們要問:社子島當前面臨的問題是什麼?空間規劃設計又能解決什麼?

先進行嚴謹的基地調查分析,再談方案

因為四十多年來被禁/限建的關係,社子島的基礎建設不佳、公共設施不足,許多住戶無法改建房屋,只能用簡陋的材料做局部修繕,因此環境品質不良、生活機能不佳……。但社子島絕不能只以媒體所強調的「落後」、「殘破」、「一間便利商店也沒有」來理解,即便其面臨許多問題,也不能全面否定社子島的生活與空間紋理,來合理化任何欲抹除社子島現有紋理的開發案。

一個好的規劃案必須建立在嚴謹、全面的基地調查分析上。基地調查分析不只是針對硬體環境,也必須包括社經、文化、歷史等非空間層面。基地調查規劃設計者進一步釐清規劃課題(到底要解決什麼問題)。如果規劃課題沒有清楚、具體地釐清,規劃方案將不知所云,淪為規劃而規劃、為開發而開發。這樣的開發案不但不能解決問題,而且會製造出更多問題。

遺憾的是,台灣許多開發案都是如此:未經嚴謹分析就搬出空間改造方案。包括目前檯面上的社子島開發方案,例如,都發局長林洲民提出在社子島「開兩條水道,讓士林三腳渡舢舨船可以進來」;試問,開運河能夠解決社子島什麼問題?

期盼市政在提出任何社子島的空間方案之前,先令相關承辦人員或是社區規劃師進駐社子島,花一段時間進行調查以及提供民眾參與的機會,徹底了解社子島的社經狀況與生活模式、生活環境(包括基礎設施、住屋、生活機能等)、文化與空間紋理、水患風險、河岸生態等現況,明確定義出規劃議題,作為規劃方案之理據。

環境改造,而非開發

我以為,要解決社子島的問題,並不需要那種傳統「全部打掉重做」的都市開發模式:用推土機抹除所有紋理清空一切,然後換上一個全然不同的環境。這種傳統模式仰賴區段徵收,迫使居民離開經營好幾代的家園;若無法先建後拆,還有大規模安置的問題。一個全新的環境或許會比社子島現有的環境舒適整齊,但卻不會解決社子島當前的貧窮問題。

社子島有極高比例的中低收入戶,這件事在許多人眼中是很負面的,但換一個角度看,正是因為社子島的房價和租金相對便宜,他們才能在台北市找到一個安身立命之所。「全部打掉重做」的傳統開發模式只會讓社子島高級化,將貧窮推向台灣其他地方。近年來,台北市許多老舊社區陸續被拆除,成為越來越不包容的城市,社子島一旦進一步開發,窮人在這個城市將更無立足之地。

從台北市整體空間規劃的脈絡、或是從社子島本身來看,進一步開發都無必要, 而且可能會製造更多問題,因為社子島真正需要的,是生活環境環境的改善。因此,市府若有誠心盡快解決社子島當前的困境,不該將其定調為「開發」案,而應是「環境改造」案:協助現有居民就地改善其住屋環境,提供應有的基礎建設和公共設施。

目前,市府已承諾檢討社子島的限建/禁建問題,並力拼「五年內解除限建」。當前嚴格限制原有居民不得整修、增建房子的政策,的確不合理,但我也不同意社子島應全面解除限建/禁建,如上篇所討論,社子島本應是河流泛濫之地、生態要塞,不應該進一步開發。那麼,現有的住屋該如何改善?要回答這個問題之前,讓我先談談我自己,作為一個雖然已經有15年不住在台北卻仍視自己為台北人的規劃設計專業者,對社子島的未來的願景。

與什麼水共生?

作為一個人與自然互動關係的研究者,長期倡議以「都市設計」取代河川整治來解決水患問題的專業者,對於林欽榮副市長提出「與水共生」的社子島規劃概念,我感到欣慰。但先容我提出一個關鍵問題:在市府的概念中,與水共生的「水」到底是什麼水?如果這個「水」沒有精確的定義,就會造成亂用/濫用。

以都發局所提出的「運河社子島」方案為例,如果在都發局的觀念中,開運河就是等於「與水共生」,那這正是 詞彙的亂用,因為,這不過就是徒造水景或親水環境,絕非「與水共生」觀念的真正意涵。容我不客氣地指出,在社子島開運河不但造作(必要性何在?),而且天真。社子島作為兩河下游的沙洲,表示此地乃河川淤積之地,硬開出來的水道很可能會慢慢淤積,要維持水道長期通暢,很可能得不斷清淤,那將會是一個規劃災難。

在台灣,新觀念、新名詞被亂用/濫用的情況實在太多,為了避免「與水共生」變成跟「生態」一樣被大量用來漂綠,我建議規劃專業界儘量避免使用這個不精確詞,以免成為水景/親水環境營造的代名詞。

與洪水/雨水和平共處

水景人人都愛,城市本來就愛與之共生,不需要任何新名詞來推廣。那「與水共生」的「水」到底是什麼?

我們需要學習與之共處的是,我們本來便討厭、一直與之對抗、嘗試控制並想盡快排除的洪水和雨水。

與洪水和雨水共生?!對絕大多數人而言,這聽起來完全沒有「與水共生」的浪漫,而且很恐怖!但正因為這是我們目前無法接受,在極端氣候中卻是不得不面對的現實,所以我們必須學習與之和平共處。水在都市規劃設計中的角色不只是「水景」或「親水」,「與洪水/雨水和平共處」才是最前衛的規劃思維。那麼,要如何洪水/雨水共存?以下讓我介紹「海綿城市」與「還地於河」兩個新觀念。

海綿社子島

海綿城市,近來在台灣越來越受到注目。這觀念來自於對傳統「儘快把水排掉」的都市雨水逕流處理思維的挑戰(註4),認為更永續的方式是,在雨水逕流「產生的地方」就解決它:讓它被植物截留、或是滲入綠地中的土壤。一般都市水泥化程度高,不但綠地不足,街道旁扮演綠美化功能的植栽區域也無法讓逕流流入,若要現地處理逕流,就必須讓水泥城市「海綿化」,增加其吸納雨水逕流的能力,相關作法包括生態草溝、雨水花園、人工濕地、綠屋頂、透水鋪面等等。這些做法在不同的地區的主要目的不同,因而有不同的統稱。

例如,在美國,是為了減輕雨水逕流對河川溪流生態的衝擊,應而在許多地方被稱為「低衝擊開發」(low impact development或是LID)設施;在歐洲也是類似考量,但稱為「永續排水系統」(sustainable drainage systems );在常有乾旱的澳洲則主要是水資源考量,是「水敏都市設計」(water sensitive urban design)的一環;在新加坡則是其Active, Beautiful, Clean Waters(ABC Waters)政策中的重要角色,稱為ABC Waters 設施(ABC Waters design features)。因為目的與背景不同,在台灣要推行同樣的觀念,不宜挪用任何國外名詞(目前台灣水利界多使用美國的「低衝擊開發」,我以為不妥),我暫且將海綿城市的相關做法統稱為「都市海綿系統」(urban sponge systems)。

即便在每個地方的名稱不同,能夠吸收與並淨化雨水逕流的綠地/植栽區可視為城市「綠色基盤」(green infrastructure)的一環,因為,這些綠地/植栽區不再只有綠美化的單一功能,更肩負了逕流處理的角色,同時還可以減緩都市熱島效應;設計得當的話,也可能作為生物棲息地,增加都市生態多樣性。多功能的綠地/植栽區,跟交通道路、水電設施等一樣,也是都市生活裡不可或缺的基礎建設。

要和雨水共存,社子島人口集中的建成區可施作生態草溝、雨水花園、綠屋頂等都市海綿系統,解決社子島建成區的積水問題。整體而言,社子島要成為海綿社區相對不難,一來其大部份地區已有海綿功能;二來,社子島沒有傳統排水工程系統,地下管線也不若台北市其他地區複雜,因而提供了大規模建構都市海綿系統的大好機會。此外,正因為社子島還保有許多具備吸水功能的農地,所以,此地的農地保留有助於台北邁向海綿城市。

社子島還地於河

城市海綿系統,讓城市可與雨水和平共存,那麼如何與來自河流的洪水共存?現代人類依恃著科技進步,到處築堤束水、與河爭地,但在極端氣候的年代,連防洪技術最先進的荷蘭都已經認清水患治理沒有偏門,就是得給洪水空間,因此已改變態度,開始「還地於河」,學習與之和平共存(註5)。台灣所面臨的水患挑戰不小於荷蘭,也應盡快覺醒。 我認為,無論是整個大台北地區,或是社子島,都不應繼續陷在台北防洪計劃的防洪保護標準思維中。

林欽榮副市長曾提及,社子島部分公有地可以「還地於河」, 但並未說明具體做法。若要還地於河,不但不能加高堤防,還要拆除堤防,把過去從河流那裡搶來的地還回,允許河流自由泛濫,並進行洪泛平原生態復育,讓其恢復原有的生態與水文功能。社子島那些地目可以交還,需仔細評估,但不該只限於公有地,所有的公園綠地、農地、以及為高度使用的土地,都應盡可能還給河流,能還多少地就還多少地。能夠有愈多的非住宅土地能夠容納洪水,就能減少水淹進住宅的機率。

還地於河,不代表土地不能持續作為公園和農業使用,而是這些土地必須重新設計:公園(例如島頭公園)應設計成低窪、濕地形態的公園;農地則避免其在颱風季節種植不耐水浸的作物,並設計相關補償機制,國外已有不少農地兼作滯洪區的案例可參考(註6)。

但是,現階段社子島的農地是否應兼作滯洪區,必需考量基隆河與淡水河的水質、及其沈積物的污染物,是否會造成農地污染。此外,並非土壤已被嚴重污染的地方就不能還地於河。若社子島要發展「與洪水共存」的長期願景,那麼也須檢討此地的工業活動,會製造製造污染和噪音的工廠,應輔導其轉型或輔助其遷出。

現有住屋改造為防水建築

在暴雨頻仍的台灣,海綿城市和還地於河,只是水患治理的部分解答。都市海綿系統或許可以在傳統排水系失靈時發揮作用,避免局部淹水問題,但當降雨速度大於土壤吸收速度時,或是當海綿已吸水飽和卻仍降雨持續時,仍會淹水。此外,即便我們可以將城市中大部份的開放空間交還於河,降低水淹到居住區域的機會,但水終究是難以控制,總有一天,還是會淹到不想被淹的地方。因此,要進一步與洪水/雨水和平共存,必須讓住屋從「不能淹水」到「不怕水淹」(註7)。

這裡,讓我回到前面擱置的問題:社子島現有住屋該如何改善?我以為,應全面走向「防水建築」(Flood-proof architecture)。防水建築並非新領域,在水患治理是重要的領域,屬於非工程手段的一部份。建築防水淹的方式很多,高腳屋是最基本、最傳統的做法,但千萬不要誤以為高腳屋只是落後地區或貧民窟的住屋形式,也不要認為它與都市生活不相容。

如在永遠給人現代、先進印象的新加坡,有百分之八十五的人口居住在幾乎都是高腳屋形式的國民住宅(當地稱政府組屋);這些高層國宅一樓沒有住戶,全面開敞,不但有利通風,同時也是社區的公共空間;欣見林欽榮副市長提到這個可能性。除了高腳屋,荷蘭建築師所發展出的「兩棲屋」也是可以避免水進入住宅的建築形式,兩棲屋坐落陸地上,但淹水時可以隨著水位上升(註8)。若是一般的房屋,要防水淹最簡單的做法就是低樓層不做裝潢、也不做家居使用。

與其花大錢將社子島部分地區填土墊高來防水淹、或是加高堤防,還不如將錢和精力用在協助現有居民進行防洪建築改造,如此可以讓每一戶人家都可以留在社子島、留在同一塊土地上。與其進行一個「全部打掉重做」大型開發案,讓少數建商和建築師為多數人蓋一模一樣的房子,還不如開展數百個小型的房屋改造計劃,讓許許多多不同的建築師和營造商參與,根據各個家戶的不同需求蓋出不同的房子,讓社子島的建築物都是反映當地特殊風土的「社子厝」。

可以想像一個沒有堤防、水來水去社子島嗎?這不必然是一個落後、水患頻仍的地方。在這裡,居民可以享有大量充滿豐富生態的溼地公園和田園,可以眺望兩河交匯的無敵水景,住在不怕水淹、各有特色的高腳屋、兩棲屋等各樣防水住宅,門前的街道有著充滿綠意的雨水花園和生態草溝;即便豪雨來襲時一片水鄉澤國,也無需擔心,而且不多久水就退了,這裡會淹水,但不見得會有水災。

這樣的「防災」規劃思維,與將淹水等於水災的「防洪」思維全然不同。洪水/雨水不必然會帶來不便和災害,只要我們改變認知,給它空間去,與洪水/雨水和平共存的生活也可以很現代,很宜居。

低價又宜居的社子島

一個沒有大型房地產開發、卻讓河水泛濫的社子島,地價也許不會高漲,地主會失望,民代和財團會抗議,但社子島仍可以繼續作為中低收入家庭在台北市的避風港,台北市唯一低房價又宜居的社區。

以上提出的願景很不傳統,一定會被批評為太理想主義,但是,如果台北市民願意給一個很不傳統、很不典型、不按牌理出牌的人領導的機會,為什麼不願意做更偉大的夢?與其又搞出一個破壞環境、抹除現有紋理、且可能不正義的開發案,讓社子島變得跟台北市其他地方一樣,為什麼不利用這個機會實踐新思維,創造一個尊重在地自然與人文脈絡,真正生態、正義的社子島?

當然,我所描述的那個與洪水/雨水和平共存的完整願景,不可能在短期內發生,但環境改善卻可能。社子島要改變,但社子島不需要像過去一樣,苦苦等候一個仰賴高防洪保護標準的開發藍圖。只要不追求毫無必要的大規模開發,著眼於環境改造,只要防災思維不被「防洪」困住,真正著眼與洪水和平共存,市府可以盡快讓改變發生。

※ 附註:

  1. 筆者於2015年2月5日於永倫里里辦公室與其親自訪談。
  2. 例如,經濟部水利署第十河川局於其網頁提及:「為了徹底消弭洪水災害,政府早於1960年起即著手進行規劃台北地區整體防洪計畫……」
  3. 台北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫修正報告核定本,經濟部,2010年3月。
  4. 請參考拙作《好城市,怎樣都要住下來》其中篇章:《街道和雨水的故事:想像一個海綿城市》。環境資訊電子轉載:上篇下篇
  5. 請參考拙作《好城市,怎樣都要住下來》其中篇章:〈還地於河:荷蘭與河流握手言和〉。或參考〈改變中的水患管理哲學:向歐洲學習〉上篇下篇
  6. 請參考拙著〈借力使力,用自然機制來防洪〉,刊登於綠雜誌8月號。
  7. 請參考拙著〈從不能淹水到不怕水淹〉
  8. 請參考拙著《好城市,怎樣都要住下來》其中篇章:〈從兩棲屋到漂浮城市〉。或參考〈荷蘭人的水患對策:會游泳的房子兩棲屋Amphibious Houses〉

※ 本文經作者同意轉載自「鳴人堂」:規劃一個生態、正義的社子島未來(上):「開發」不能解決問題(下):從「環境改造」實踐居住正義,原刊載日期為2015/4/27~28。