廖桂賢:為什麼社子島開發計劃引發質疑? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

廖桂賢:為什麼社子島開發計劃引發質疑?

建立於 2017/01/20
作者:廖桂賢(新加坡國立大學建築系訪問學者)
※ 編按:專業者關注社子島陣線 、社子島居民自救會、社子島美學會等團體,破天荒將自1月20日起舉辦一連五天的「社子島發展替代方案跨領域工作坊暨民眾論壇」,嘗試為目前市政府推推動名為「生態社子島」計畫尚未釐清的疑點和爭議,透過參與式民主、專業者與居民協力的方式,找出符合居住正義與生態原則的發展方向。其中24日整天的民眾論壇於社子坤天亭舉辦,開放各界參與。為此,編輯室重新刊載作者於鳴人堂發表的文章,做為持續討論的參照。
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康熙臺灣輿圖的大浪泵社附近關係圖,社子島為兩河交匯之沙洲,乃天然低窪易淹水之地。圖片來源:維基共享

自從柯文哲市長上任以來,積極推動開發社子島,並已於(2016年)7月份公開展出「變更臺北市士林社子島地區主要計畫案」與「擬訂臺北市士林社子島地區細部計畫案」(以下兩者簡稱為社子島開發計劃)。計劃案既然已擬出,社子島開發的討論焦點就難免落在規劃相關細節。8月25日,台北市都市計劃委員會對社子島開發計劃進行第二次審議,陳良治委員質疑開發計劃「根本問題還未討論前,就討論細部計劃,好像鬼打牆」,引發了身兼都委會主席的副市長林欽榮的怒氣,說:

你的生命沒有在這案子……不要漫無目的批判,抹煞過去市長公務員的努力……一切心意都是向上的話,我覺得天地皆可容!

很遺憾,主導社子島開發案的林副市長聽不進都委會委員的質疑。然而,除了陳良治之外,也不乏其他委員質疑社子島開發計劃的根本問題,這表示,該計劃的確問題重重。

都委會委員們的質疑絕對不無道理,而且乃絕對必要,因為,社子島開發計畫規模龐大,事關重大,牽涉4,228戶,11,135人,在投入巨額公帑與社會環境成本之前,必須釐清其必要性與正當性。近年來,台灣各地都市計劃爭議不斷,綠地、農地、以及傳統社區聚落因工業或都市開發而被迫消失,然而許多計劃案並未達到原本設定之開發目的,後果輕則製造出大量閒置空間,重則因強制土地徵收而導致家破人亡。輕率不當的土地開發,是對人道與環境的雙重迫害。

要強調,許多專業者對社子島開發案的質疑,並非是反對任何開發,而是反對不當、無必要之大規模開發。社子島居住品質的相關問題的確應儘速解決,但解決方案絕不必然是以推土機剷平一切的開發模式。

在這篇文章中,我不討論社子島開發計劃的種種細節問題,而將焦點拉回其正當性與必要性,討論為何開社子島開發計劃會引發質疑,指出計劃的種種疑義。這些疑義,都已由專業者都市改革組織在公展期間向北市府提出,並於7月29日都委會對社子島開發計劃第一次的審議會議中報告。北市府也已回應部分質疑,然而,多是制式敷衍,完全未能釐清疑義,本文也將一並討論。

社子島有高強度開發之必要嗎?

依據國發會對民國103-150(2014-2061)年的推估,至社子島開發計劃年期結束之130(2041)年時,台灣人口總數將由目前約2,350萬減至2,200萬;此外,102年公告之「全國區域計畫」預測台北市人口呈負成長趨勢,推估115(2026)年人口將減至252萬人;同樣地,臺北市政府主計處98年「臺北市人口消長研究」也推測,112(2023)年人口自然增加率以及社會增加率與為負成長。然而,社子島開發計劃卻將為未來居住人口由目前的11,000人提升至32,000人(本為34,000,但在昨日北市府簡報中微幅減少2,000人)。在台灣總體人口以及台北市人口呈現明顯萎縮的負成長趨勢下,計劃中所多出人口將從何而來?

此外,在柯文哲市府團隊著手進行社子島開發計劃之前,社子島臨基隆河對岸的「北投士林科技園區(洲美地區)都市計畫」就已規劃15,000的居住人口及35,000的科技產業就業人口。該開發計畫仍在進行,目前第一期工程進度才進行約6%。在台北市人口萎縮的趨勢之下,同時週邊已有大規模開發案進行、且尚未見成效的情況下,社子島真的有必要高強度開發嗎?未來人口真有可能增長為現有的三倍嗎?

當前,社子島的違建問題的確需要解決,社子島開發計畫所設定的開發總量與開發強度背後的邏輯令人不解。目前計劃所根據的「生態社子島」方案,在2016年2月底所舉辦的「社子島開發方向i-voting」中所呈現的平均容積為160%;但是,2016年4月底北市府卻逕行宣布提高至220%。在台北市人口遞減,沒有進一步住宅需求的情況下,實在看不到220%開發強度的必要性與正當性。

針對開發強度的質疑,北市府的回應是:「新增住宅區,有助於紓解市區人口壓力及提升環境品質」。換句話說,其邏輯是:社子島高強度開發之目的乃吸引台北市其他人口密集地區的人離開,以利環境品質之提升。然而,以此來合理化社子島高強度開發,完全不具說服力。

提升台北市整體居住環境品質當然重要,但台北市區並非人口過多之貧民窟,環境品質不佳與「人口壓力」絕非直接相關,再加上台北市空屋率高達13.4%(99年調查),環境品質不佳很大原因是水泥叢林中綠地等休閒空間不足。以此而言,北市府的回應乃自打嘴巴,因為,保留社子島原有的綠地(包括農地),對台北市整體環境品質才有助益,開發減少綠地則是有害。台北市的某些老舊社區或許有居住面積過小的問題,但解決方式是住宅更新,而非人口遷出。因此,以「紓解市區人口壓力及提升環境品質」來解釋為何社子島要開強度開發,非常牽強。

安置問題造成居民焦慮

讓在地居民最焦慮的,其實並非規劃的細節問題,而是開發後是否還可以在社子島安居樂業,特別是那些有屋無地、無屋無地相對弱勢居民的安置問題。因個別家戶的社經及分戶的條件不同,在地居民的安置計劃必須建立在完整、全島性的家戶社會經濟調查的基礎上,才能真正落實安置的居住正義。

台灣的區段徵收,常常伴隨非人道的強拆與迫遷,例如,近日行政院長又宣布讓大埔張藥房家原地蓋回,就是一個血淋淋的教訓。對社子島全面的家戶調查,不可不做,且要儘快進行,北市府規劃團隊必須關注弱勢戶在未來規畫下的處境,才能具體回應現住居民的焦慮不安。

社子島開發計劃違背其所宣稱之「成長管理」與「緊密城市」原則

北市府宣稱社子島開發計劃之規劃原則及目標之一為「運用智慧成長管理」,並在空間規劃上,以「緊密城市」為規劃方法。但我必須指出,在台北市人口萎縮、空屋率高的脈絡下,成長管理(growth management)與緊密城市(compact city)這兩個基於西方人口成長脈絡下發展出的規劃概念,根本不適用。社子島開發計劃亂用西方規劃概念,顯見北市府規劃團隊不是不了解「成長管理」與「緊密城市」的內涵,就是忽略台北市的現實脈絡。

退一萬步言,即便我們假設台灣與台北市人口仍然成長,社子島開發計劃是違背其所宣稱之成長管理及緊密城市規劃原則的。首先,成長管理,乃是在區域的尺度與環境容受力概念下,對開發總量與開發範圍進行管制,強調抑制都市蔓延及投機性的土地開發。再者,緊密城市,則是成長管理的空間規劃手段之一,指在都市人口成長、有開發需求的情況下,必須先著眼於都市內部的土地來進行「再開發」(因此與「填入開發」(infill development)這個概念有密切的關係),以增加原有城區之人口密度的方式,來避免開發市區外圍的綠地(包括農地)。若台北市真的面臨人口成長,那麼成長管理的手段應是先開發市區內曾被開發但閒置的空地(例如平面停車場),或是設法利用台北市大量閒置的空屋;最不該做的就是開發現有的綠地。社子島有大量台北市難得未開發的綠地與農地,應優先保留,大規模開發社子島根本是違背成長管理原則與緊密城市的精神;更何況,台北市早已沒有「成長」需要管理。

針對這個質疑,北市府的回應是:

計劃乃依據「台北市綜合發展計劃(民國八十一年)指導,並未違背成長管理原則」;台北市綜合發展計劃提出「應致力於社子島遊憩休閒功能之發揮……配合本區自然生態景觀之風貌,創設親水性之休閒遊憩空間,以滿足市民休閒需求。

如此回應,讓人懷疑北市府規劃團隊不明白何謂「成長管理」,且又自打嘴吧。其實,社子島本身不需開發就已經具備休閒遊憩功能(例如島頭公園、堤上的腳踏車道、以及堤防外的兩個溼地,以及大量的農地);而且,休閒遊憩並不需要住宅開發來提供。市府又指:「本計劃依循綜合發展計劃為上位指導……將現狀失序失控的開發狀態納入計劃管理」。社子島的確有許多問題需要解決,但失控的絕不是現狀,而是在無正當需求下仍然強勢進行的不理性開發計劃。

針對「成長管理」的爭議,市府作天進一步回應:「社子島發展計劃非屬新訂或擴大都市計劃,且依據本市發展計劃指導,不適用成長管理原則」。如此回應更讓人傻眼:一下宣稱成長管理,一下又說不適用,顯示北市府規劃團隊對成長管理這個概念並無了解。

社子島開發計劃違背民主原則

社子島開發計畫涉及龐大的公共投資,理應設計嚴謹的參與機制,並擴大公民參與,然而,卻欠缺地方參與的民主基礎。雖然北市府自2015年6月開始在社子島陸續舉辦了多次的鄰里「說明會」,並於2016年2月舉辦「社子島開發方向iVoting」,但我們要強調,目的僅為「說明規劃內容」的會議,並非真正的「地方參與」也非「溝通」,而市府操作iVoting的方式也絕非「住民自決」。

首先,北市府早先逕行規劃並對民眾「說明」的三個方案(運河社子島、生態社子島、咱ㄟ社子島)欠缺民意基礎,並未充分納入在地民眾意願。據我們所知,地政局曾對社子島半數以上的2,400家戶進行問卷調查,其中九個聚落的半數以上家戶都希望就地改建。然而,這樣的多數民意卻未發展成規劃方案(例如,以開發許可制與就地改建模式來提升環境品質,解決社子島問題),也未反應在任何一個上述方案中。

究竟為何「就地改建」未被納入方案?市政府回應是:「就地改建因仍需負擔公共建設且無安置住宅配套措施,故未獲民眾支持」。這樣的回應完全沒有說服力。根據上述地政局的調查,若民意的確傾向就地改建,那麼未獲民眾支持並非「就地改建」,而是「沒有配套措施」!市府也說明,當初「調查民眾開發方式(就地改建)意願時,僅為初步意向徵詢,並未提出相關配套措施」。那麼,正是因為配套措施沒有規劃,所以民眾無從判斷是否支持,而並非不支持。而且,北市府因先針對「就地改建」的方向做規劃後,再來進一步了解民眾支持與否,不該在未提出相關規劃內容之前,就驟下結論。

再者,要求社子島在地居民以iVoting就三個不具民意基礎的方案擇一,不具民主意義,更無法反映當地民意。市府規劃之三個方案彼此之異同,從未見系統性的討論與比較,除了「咱ㄟ社子島」有較明確維持現有紋理的意圖,另兩個方案則完全看不出其中心意義,因其沒有針對問題出發,失去了規劃核心價值,也因此,才會莫名其妙地以「運河」為規劃主軸,或是以難以引起地民眾共鳴的「生態」為名。因為三方案的產生過程太過隨意草率,不要說是在地民眾難以理解,連規劃專業者也難以系統性地評估三者之利弊得失。

在居民不了解三方案的內涵與異同的情況下,且在大量反彈聲浪中,北市府卻堅持於2016年2月所舉辦「社子島開發方向iVoting」。結果是,高達六成五的在地居民沒有投票(投票率僅35.16%),且三個方案之一的「生態社子島」僅獲兩成票數,顯示地方對整個規劃過程的不滿以及不信任。但遺憾的是,北市府並未看清現實且自我感覺良好,在iVoting結束後的記者會中,林欽榮副市長說:「i-Voting的結果清楚地呈現了居民的意願」,又說,「其中,針對開發朝向生態方向的比例,已經有達到六成以上的共識」。這可說是睜眼說瞎話,嚴重誤導。

社子島開發計劃不利於高齡化趨勢

台灣邁向高齡化社會已是不爭的事實,而前述國發會的人口推計報告提醒我們:台灣必須正視高齡化的社會與空間議題。社子島長期禁限建成為都市邊陲的結果是,一方面相對台北市其他地區更加高齡化,另一方面卻也維續了傳統社會的社區鄰里感,以及長者參與農作與非正式經濟的活動能力。社子島曾是大台北地區最重要的蔬菜供應地,目前仍有大規模的耕作活動,這不僅有利於延續長輩的活動力,也有利於台北市田園城市的規畫。

換句話說,當前的社子島具備了高齡化社會所需要的「在地安老」(aging in place)及「活力樂齡」(active aging)的空間支持。但社子島開發計劃卻完全未對農業文化地景有所著墨,而且,與農業密切相關的水圳灌溉系統都將被取代;再者,社子島開發計劃將以區段徵收進行,將造成的現有的社會關係與空間支持瓦解,不利於台北市因應高齡社會的挑戰。

社子島目前仍有大規模的耕作活動,這不僅有利於延續長輩的活動力,也有利於台北市田園...

社子島目前仍有大規模的耕作活動,這不僅有利於延續長輩的活動力,也有利於台北市田園城市的規畫。 圖片來源:Toomore Chiang 。CC BY 2.0

社子島開發計劃危害文化資產

正因為長期禁限建,社子島仍保留與市區非常不同之聚落文化,既存的各個聚落,各具備不同且豐富的文化特質。然而,社子島開發計劃只提及保存少量單棟建築物(包括5棟「歷史建築」與兩個「地方信仰中心」),並未考量整體的聚落保存,也未提及無形文化資產,例如與聚落社會密切相關之民俗祭典、以及ICOMOS魁北克宣言所論及之「場所精神」。

社子島各聚落內的宗族及社會組織,以及實質空間路徑與節點,都是維續社子島民俗祭典的重要關鍵,但社子島開發計劃對此卻未有著墨。一旦進行區段徵收大規模開發後,將會抹除社子島的聚落紋理,包括許多獨特的有形、無形文化資產,將是社子島、乃至台北市或是全台灣的重大遺憾。例如,為了興建200年重現期距洪水保護標準的9.65公尺高堤防,很可能必須剷除河岸聚落。又例如,地方的重要祭典「夜弄土地公」,原本有3座與此相關的福德祠和戲台口廣場,以及串聯儀式的聚落路徑及社區組織,如何能在高容積的「專案住宅」內發生或延續?

這些關乎社會/文化永續性及社區營造的議題都不在5處歷史建築保存的範圍,卻是地方居民關心的百年文化傳承,必須將地方民俗祭典視為「無形文化資產」,更審慎透過規劃內容回應。然而,針對文化資產議題,市府回應是:

計劃採分期開發,在地民俗活動多位於第二期拆遷範圍,相關活動仍可延續活動;開發完成後,在地文資跟信仰中心多原地保存,亦可延續在地活動……本府民俗單位將持續專案輔導當地文化傳承及保存。

這樣回應是全然的敷衍,只是拿出其他委外研究報告或以後續輔導方式塘塞,卻未反應在規畫分析圖面及實質內容。

「生態社子島」明顯違背「生態規劃」原則

社子島開發計劃以「生態社子島」為名,卻背離「生態規劃」原則。生態規劃乃是對於「人定勝天」的土地開發模式的反思,強調順應自然,因此最根本的原則就是要先避免開發環境敏感與易受災之土地,不管技術上是否可控制自然。市府工務局指出,社子島80%地區屬土壤「高度液化潛勢區」;再者,其為兩河交匯之沙洲,乃天然低窪易淹水之地。換句話說,社子島正是環境敏感、易受災之地。社子島並非決不能居住,其先民選擇此地居住應是圖其近水之利,只要能夠適應當地環境,對土地的輕度使用並無問題,但絕不宜大規模開發。

然而,面對社子島的先天限制,北市府規劃團隊的理念卻是「土壤液化潛勢區不代表就不可開發」,只要進行「地質改良」;面對易淹水體質,則是以築更高的堤防(9.65公尺)來抗洪,宣稱「全區完成200年防洪頻率標準,免除洪泛潛在威脅」,並稱即使納入氣候變遷衝擊考量,「堤防標高9.65公尺,仍在安全範圍內」。很明顯的,「生態社子島」雖冠上「生態」名號,但實質上是早該被揚棄的「人定勝天」開發模式,絕非生態規劃。

國外許多研究早已顯示,逐年增加的水患損失,多都來自於開發易淹水地區,讓更多人命與財產暴露在水患風險之中。美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)目前正研議,將規定未來聯邦政府的相關建設必須遠離易淹水的洪泛平原。台北市要大肆開發社子島,是反其道而行。工程界也非常清楚,工程有其侷限,仍有可能碰到超出工程可應付之災害。此外,台灣多年來經歷無數次大型災害的經驗清楚告訴我們:老天高深莫測,人從來就沒勝過天。

再者,氣候變遷最重要的特質就是其高度不確定性,不能以過去的數據預測未來。在這樣的情況下,防災最好的方式就是避免開發天然易受災之地。開發天然易受災之社子島,不只是環境破壞問題,以工程控制引入更多人口,等於是將更多生命財產暴露於風險之下。面對未來極端氣候,隨時都有可能出現前所未見的巨大水量,即便興建了9.65公尺高的堤防也無法免除短期風險(200年頻率的洪水,不代表兩百年才會發生一次,而是一年發生該規模洪水的機率是0.5%);而且,越高的堤防,在潰堤時所造就的災難就越為龐大。一旦超過工程可控制的天災來臨,將會造成嚴重的生命財產損失。 因此,我們呼籲,土地開發不能只考慮短期利益,也應該考量長遠的風險,任何一個以「生態」為名的規劃案,都不該忽略這個道德層面。

但是也必須釐清:即便社子島乃天然易淹水之地,未來仍有遭逢大規模水患的可能,社子島並非如媒體以及計劃書第一頁所述:「每逢颱風必遭水患」。目前,社子島已有依據20年洪水頻率興築之6公尺高的防潮堤,在搭配8處抽水站的作用下,淹水頻率已顯著減低。我們懷疑,社子島被刻意塑造「深受水患之苦」的刻板印象,相當程度乃是作為土地開發的藉口,如此操作極不道德。水患問題本不該以土地開發來解決,反而應避免進一步開發。社子島為天然河川氾濫之處乃是事實,今日社子島因為防潮堤與抽水站已大幅減低淹水頻率也是事實,北市府應就是論事,誠實闡述現有狀況。

此外,社子及關渡平原是台北盆地的綠色心臟,伴隨開發而來的熱島效應,以及隨之引起的環境和社會問題必須被正視。日前有報導,因熱島效應而導致老人自殺率提高,而且,以今年台北盆地破紀錄的高溫,若再加上盆地地形上空的逆溫層溫室效應,勢必加劇空氣污染的濃度、用電能源的負荷、及身體不舒適的感受。北市府在考量任何一個地方的開發時,都應將熱島效應納入考量,避免因開發而增加盆地的熱島效應,更應避免不當開發總量預估而造成的土地及資源浪費,以及不可逆的原有社會、文化、與產業崩解。

最後,呼籲北市府謹慎為之

北市府在社子島議題上雖然積極作為,但因為過於躁進,置計劃的必要性與正當性不顧,急於開發,忽略了公民參與,漠視專業者質疑,並且引發許多社子島在地居民的不安。事情發展至此,令人遺憾。

社子島議題,多年懸而未解,牽涉多方利益與權利。因為社子島議題之複雜,我們認為政府更必須扮演好不同利益與權利的權衡角色,必定不能讓少數人的利益凌駕於多數人權利之上。我們知道,某些地主與投資者希望獲利,但我們更關心弱勢者持續留在社子島安居終老的權利;我們理解,老一輩居民對地方開發繁榮的多年盼望,但我們也要提醒,社子島大規模開發的代價將是造成現有聚落社區的解體,讓年輕一輩的社子島人被迫離開。社子島,不只屬於少數本地地主與外來財團,也屬於有地無屋、無地無屋的居民;社子島的發展,並非一得走上傳統的開發模式,變得跟台北市其他地方一模一樣,也可以走不同的發展方式,以小而美的社區營造方式,改善環境,保存原有的聚落生活,維持獨特的地方面貌。

最後,再次呼籲北市府,面對複雜的社子島發展課題,雖要持續積極承擔,但更須謹慎為之,別讓侵害居住權、破壞環境之憾事再度在台灣發生。

※ 本文經作者同意轉載自「鳴人堂」:為什麼社子島開發計劃引發質疑?,原刊載日期為2016年8月26日。