【解讀國土計畫草案】地政學者戴秀雄建議 從土地規劃精神開始著手 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【解讀國土計畫草案】地政學者戴秀雄建議 從土地規劃精神開始著手

建立於 2017/11/10
本報2017年11月10日台北訊,陳文姿報導

2015年12月18日晚上,卡關20餘年的《國土法》終於三讀通過。社會期待有了《國土法》,國土就有永續規劃,不再有天災導致家毀人亡的悲劇,也不再有良田一再被工業汙染的亂象。二年後的2017年,內政部終於端出「全國國土計畫」(草案)。公展、公聽會、國土審議會,一連串公民參與的程序即將展開。

「全國國土計畫」與人民權益息息相關,為讓公民參與監督「全國國土計畫」,本報邀請政大地政系助理教授戴秀雄解讀「全國國土計畫」。

20171109 全國國土計畫、國土法給問

政大地政系助理教授戴秀雄。攝影:陳文姿

國土治理相關法案簡介

國土管理是中央與地方層層負責的概念。《國土法》通過後,中央須公告實施「全國國土計畫」訂出國土規劃的條件與原則。各縣市再依此原則定出縣市的土地規劃-「直轄市、縣(市)國土計畫」。
《國土法》已於2016年5月公布施行。依規定,二年內須公告實施「全國國土計畫」,再經二年公告實施「縣市國土計畫」,再二年公告「國土功能分區」。意即「全國國土計畫」須於2018年5月公告實施。
《國土法》將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、「海洋資源地區」四大分區,藉由分區分類落實不同強度的土地管理,也不允許隨意變更分區。

Q1 :「全國國土計畫」是全國國土的全新規劃。許多公民都是第一次接觸土地規劃,請問解讀「全國國土計畫」前應注意什麼事情?

戴:關於土地規劃,民眾應了解二件事情:

一:人的生存有多樣需求。農糧安全、產業發展、居住、衛生、環境都必須全面考量,不能輕易偏重某方而遽然犧牲另一方。這種特性與要求,在以全國空間為標的全國國土計畫更是明顯。

土地是有限的,不同需求間可能存在高度複雜性的利害衝突,這時候必須作出權衡。不會只有環境優先,也不是只有發展優先,任何一項都不能隨便被犧牲。

二:土地的使用是動態的。「全國國土計畫」並非為了維持現況,因此,其空間規劃不是把今日國土情狀不變動地直接轉換、嫁接到新系統裡,而是重新盤點各地實情與未來需求,並進行整體動態調整。

換句話說,除了固守保育而不應開發的部分外,現在的農地,如果保留價值不高且在不影響農糧安全的條件下,可能是未來的城鄉發展用地;反之,現在被工商業使用的土地,在經過一定的復育措施後,未來也可能調整成農地。

大家可以思考一下,在確保優良農地不被開發與農地總量維護的前提下,如果地方政府把有一筆較好的農地被劃成工業區,將另一筆雖然品質較差、但面積更大、農糧生產效果更好的土地劃做農地,這樣的調整是否合理?

如果承認這種規劃有可能性甚至必要性,那麼就不可以在制度面完全否決土地調整、調度的空間。 

認定「所有」農地都須依「現況」保護下來,這是一種對於土地與空間純然靜態的想像,將導致土地空間的規劃彈性變很低,反而不能作出更好的土地規劃。

全國國土計畫已經設定「農業發展地區」第一類不能開發,這是為堅守農地品質,此外也規定農地必須維護的總量。被劃入「農業發展地區」的農地都有一定的保護機制;國土計畫的土地功能分區不能任意變更,除非等到通盤檢討;申請土地使用許可也不能變更土地分區,這些都跟現行區域計畫法下的制度差異頗大,需要一併思考、了解。

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農地與工廠如何分區互不干擾?是國土計畫的一大課題。攝影:陳文姿

Q2:既然要保護未來的國土,保護的層級是不是愈高愈好?

戴:國土保育地區第一類(國保一)是土地區中管制最嚴格的類別。盡可能地將土地都劃作國保一,以後就可以一勞永逸,永遠不被開發嗎?這一點值得深思。

即便是山區,每個峽谷,每個坡度,都有不同的狀況,不可能以一套模式管理。但山區也有人居住,這些地方有生產、遊憩等需求,山區也有部落的傳統領域。除非有非常明確、精準的保護標的,必須為此禁制土地的使用,否則一概而論地大範圍禁制並不適合。

照片來源:公共電視我們的島。

土地規劃講求因地制宜、適地適性,所以,國外常以「個案許可」的機制,將土地利用做到更精細的控制。反觀國內,由於政府機關擔心個案處理量太大,所以常偏好簡化的管理方式,以一致性、普遍性的法規處理差異很大的個案。結論也常導致「全部禁止」或「全部開放」,這是過猶不及的做法。

另一方面,民間團體也不信任政府的審查機制與控管能力。擔心一旦留下審查彈性,就會成為大型開發進駐的漏洞,因而訴求「全部禁止」。

無論是「全部禁止」或是「全部開放」,這對居住在山區的人、對土地的合理應用都不盡合理。

「個案許可」審查初期個案處理量可能會增加,但在處理模式與常態建立後,案件就會減少,主管機關無須擔心長期案量太大的問題。在環境敏感程度高地區,「個案許可」審查也可以結合環境影響評估,並非毫無控管。

Q3:全國國土重新規劃,土地使用的權利也會重新調整。「全國國土計畫」如何影響土地規劃與民眾土地權益?

戴:「全國國土計畫」是空間綜合計畫系統的最上位計畫,是從全國的尺度整體考量生活在土地上的各種需求-糧食、產業、居住、交通等,並據此訂出國土規劃的目標與原則。

「全國國土計畫」完成後,各地方政府就會依據「全國國土計畫」的規範與指導,考量地方的發展與保育需求定出「縣市國土計畫」。至於每筆土地可容許的利用方式則要等「國土功能分區」與各土地的編定種類公告才能完全確定。

民眾最怕被劃設為國土保育地區的第一類(國保一),因為管制最嚴,甚至可以要求限建、拆遷,《國土法》定有相關的限制與補償辦法。此外,劃設入農業發展地區第一類(農一)的農地只能維持農用,雖可買賣,但不能開發,地價可能因此下跌。相對的,被劃入城鄉發展地區的地價也可能上升。

至於那一筆土地會被劃入哪一種土地功能分區,「全國國土計畫」無法完全確定。可以說,真正決定土地命運的不在「全國國土計畫」,而是在「縣市國土計畫」以及其後續的地方政府作為。

為避免各縣市毫無原則的訂出「縣市國土計畫」,「全國國土計畫」會對「縣市國土計畫」加以規範,並提供計畫擬定的框架與指導,使不符合「全國國土計畫」指導事項的縣市國土計畫衍生違法性。(系列報導,未完待續)

參考資料