【解讀國土計畫草案】國土計畫裡的農業未來農委會這麼說

本報2017年12月1日台北訊，陳文姿報導

全國國土計畫（草案）正在進行中。在這場全國國土的大規模重新規劃中，年年流失嚴重的農地，成了關注焦點。

關心農地農用與環境生態的民間團體緊盯著國土計畫，擔心農地一再被劃為開發用地。但另一方面，雲林、屏東等農業大縣，卻砲轟國土計畫，認為縣內農地控管占比過高 [註]，「農地農用」是限制農民、欺壓農民。

農地涉及食安也涉及利益衝突。本報專訪農委會企劃處處長蔡昇甫，請他從農業政策的觀點來看全國國土計畫中的農地規劃。

國土法簡介

國土管理是中央與地方層層負責的概念。《國土法》通過後，中央須公告實施「全國國土計畫」訂出國土規劃的條件與原則。各縣市再依此原則定出縣市的土地規劃－「直轄市、縣（市）國土計畫」。目前正在「全國國土計畫」的公聽與討論階段。

《國土法》將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、「海洋資源地區」四大分區，藉由分區分類落實不同強度的土地管理，也不允許隨意變更分區。

用更廣的角度看農業糧食、環境、也是產業

雖然國人高度期待的《國土法》已於2016年5月公告實施，然而，在2022年5月1日「國土功能分區圖」公告前，國土的管理方式仍是依據《區域計畫法》。

「區域計畫」跟「國土計畫」一個很大的差異在就在於「區域計畫」對土地分區的管制較少，個別農地透過申請開發許可，就可能變更為建地，這也導致農地一再被變更為非農用的原因。因此，根據《國土法》所訂的「國土計畫」特別限制農地不能隨意變更，除非經過通盤檢討。此舉雖有助於減少農地流失，但這些的限制，是否如地方首長所認定的，就是「限縮產業發展」？

蔡昇甫解釋，這可能是大家對農業的認知差距。一般的觀念裡，綠油油或是種滿農作的才叫農地，但這僅是一級產業的生產。二級產業的加工可以提高農產附加價值與保存期限，並調節產銷。三級產業的服務，包括休閒農業、田園療癒等。三者都是農業發展不可或缺的部分。

蔡昇甫指出，農業也是產業。如何定義農業將影響「全國國土計畫」中農業發展地區的分類與管制。舉例來說，台南的台灣蘭花生物科技園區目前是屬於城鄉發展地區。生物科技園區的外觀是一座座的溫室廠房，區內70-80%都種植蘭花。從農委會定義來看，這也是農業發展地區。

蔡昇甫進一步表示，農業發展地區底下會劃設不同類別，管制方式與強度都不一樣。以農業發展地區第四類（農四）為例，就允許集村住宅。所以，並非所有的農業發展地區都只限於農作。現階段分區與分類的方式都尚未確定，談農地會限制發展仍言之過早。

蔡昇甫說，農地除生產的價值之外，也有生態、涵養水源、生活、景觀等多功能價值，農委會目前積極規劃對地綠色給付。希望彰顯農地對環境貢獻的價值，讓農民更樂於農地農用。

生態補償與綠色給付農地整體價值再提升

農委會從2011年起著手進行農地資源調查，並將農地加以分類分級。其中，第一種農地為40.99萬公頃。與第二種農地13.14萬公頃均屬具有優良生產力的農地。第三種農地為生產環境受破壞之農地，共7.82萬公頃，第四種為坡地農業用地，為25.03萬公頃。

其中有些農地因工廠群聚達一定規模、難以回復農用，可能會在這一次的全國國土計畫中被解編為產業用地。前提是必須有完整的污染防治配套且工廠須先付出生態補償金。

對於這筆款項，蔡昇甫表示，農委會將用於支付對地綠色給付與農業發展基礎建設。蔡昇甫說明，農地資源分類的結果並非固定不變的。雖然部分農地可能會減少，但因總量不變，還是會有其他農地加入。而原本不是很好的農地透過加強灌溉、農路、運輸或農地重劃後，也可以加以提升。過去有不少農地經過農地重劃後，生產力提高，價值也提高，因此變成特定農業區。