2015年12月，《國土法》三讀通過。2017年10月內政部端出「全國國土計畫」（草案），將《國土法》精神落實在此項計畫中。「全國國土計畫」明定保育、城鄉、農地、海洋四大國土的分區分類與管理方式，並將各部會未來的土地需求一併納入綜合考量。
為何我們需要一個「全國國土計畫」？又如何在各種相衝突的土地需求中取得平衡？本報邀請負責「全國國土計畫」規畫業務的內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳，請他說明這部將影響未來國土20年的規畫。
從24年前的濱南工業區開發說起…..
1990年代，燁隆、東帝士財團計畫在台南七股沿海，投資4000億元開發濱南工業區，設置七輕煉油廠和大煉鋼廠。最後，在當時台南縣府的反對與環保團體的極力抗爭之下計畫中止。這裡就是後來的台江國家公園。
「為何一個黑面琵鷺重要棲息地客觀條件如此明顯的地區，它的使用方式可以在工業區與國家公園二種極端間擺盪？為什麼不能事先做好空間規劃，透過規劃程序與公民參與，讓每塊土地都得以適得其所地發展，而不是等社會抗爭後再來重新評估？」林秉勳對此事感觸很深。
「這是國內長期存在保育與開發難解的課題，在這不斷拉扯的零合遊戲中，空間規劃者究竟能做甚麼?」
從全國高度看國土計畫 國土、海洋、農地、城鄉不能偏廢
論及土地開發時，常落入環保與經濟孰輕孰重之爭。國土計畫的土地競合以何者優先？
林秉勳澄清，國土計畫為綜合性規劃，須兼顧國土、海洋保育、農地維護、產業與城鄉發展，不能只關照單一面向。當競合產生時，國土計畫主管機關應先評估土地適宜性及其潛力與限制，再以規劃手段將競合加以消弭、區隔，並做出最適規劃。
林舉例，過去的土地開發模式通常是開發商先買地，再申請土地開發許可。如果取得的土地是位在敏感地區，就容易產生爭議。國土計畫則是事先調查規劃，先定出可發展與不可發展區位，並提醒開發者避開環境敏感地。對保育團體，這可以省去不少抗爭之力。對開發商，他更清楚那些地不要開發，以免誤踩地雷。透過國土計畫具體的指導，希望能創造保育與開發雙贏的局面。
林指出，國光石化就是一例，如果當時已有國土計畫並明訂土地使用指導原則，或許大規模抗爭與社會成本的虛擲就可避免。
協調各部會的土地需求 農地與發展成角力關鍵
國土計畫就要擔任土地整合協調平台，各部會（如工業、交通、能源、礦業等）未來發展的土地需求、區位、總量都要先提出計畫，並在國土計畫中協調。可以想見，在國土保育、農糧安全、開發、甚至是不同部會的開發間，都可能存在土地的競合。
林秉勳指出，目前劃設過程爭議最大的區域在原本農業使用地區，縣市政府想規劃為城鄉發展地區，也就是未來的城鄉發展地區第二-3類。農地不是不能釋出，如產業發展有用地需求，當然須提供適當的土地以滿足所需，但前提是先經過適當的規劃。
林補充，處理零星個別興建工廠，或是先搶先贏的方式違規佔用農地，應先評估研擬適當規劃策略引導。急就章式的輔導合法，反易造成農業環境更大的破壞及未來規劃的困難。
林秉勳表示，過去農地快速大量流失最大問題是在沒有秩序、沒有條理的情況下被轉為非農業使用。國土計畫希望導正這一點。「全國國土計畫」已經訂下79萬公頃的農地總量，未來劃入農業發展地區的土地都應做農業相關使用為主。如有縣市政府有產業或城鄉發展需求，可由於縣市國土計畫檢討變更時做出整體綜合考量，並指明調整區位數量，有計畫性的釋出。
國土理想與行政現實的拉鋸
近日，許多農業縣市已經紛紛提出抗議，不希望縣內大部分的土地被劃為農業發展地區，因而受到限制發展。而關心農業的民間團體，則希望農地盡量維持農用。土地，是安居的所在，卻伴隨許多現實考量。隨著「全國國土計畫」討論白熱化，國土計畫的前進勢必更加困難。林秉勳對全國國土計畫的期望是什麼？
「希望國土計畫有理想、也兼具行政可行性。希望這是場寧靜革命。」
