本文為2011年3月10日，參與內政部「區域計畫委員會專案小組第三次審查會」之發言重點：
敝人以為苗栗後龍灣寶地區開發成為後龍科技園區一案，至少有以下三項重大缺失：
1、本開發案缺乏「發展計畫」、「地方計畫」、或「縣市區域計畫」為基礎，欠缺法律所需「適當性」與「合理性」之要件
本開發案範圍內絕大多數土地已依照「區域計畫法」第15條第1項之規定，由苗栗縣政府將其編定為特定農業區，並實施管制。縣府現今所提「分區變更」之開發許可，依法必須符合「區域計畫法」第15條之2的規定，此法條第1項第1款特別明文：「於國土利用係屬適當而合理者。」
本開發案範圍內之農地已依照「非都市土地分區使用計畫」合法使用多年，如今縣府卻欲將其變更為工業用地，試問，其適當性與合理性何在？這可以用模糊及不確定的促進經濟成長說詞來予以取代及搪塞嗎？眾所皆知，開發許可制之運用並非是天馬行空，完全不受規範，理論與實務上，它仍須立基於相關土地使用計畫，以此來印證其於國土利用上具備了適當性與合理性（Cullingworth & Nadin 1994; Booth 1999; Davies, 1999; 林森田 1993）。對於英國開發許可制相當有研究的林森田教授，於其所著「土地開發許可制之研究」研究報告書的結論中（1993，112），特別強調：
開發許可制之實施需有計畫為開發許可授予之指導原則，而目前台灣地區之區域計畫，將區域內之土地劃分為都市土地與非都市土地，然由於各縣市所轄之市鎮計畫、鄉街計畫、及特定區計畫，並未包括各該縣市行政區之全部，這些都市計畫與其外圍的非都市土地使用管制間，難免缺乏配合或協調，而產生土地使用之衝突或管理上之疏忽等。尤其非都市土地缺乏計畫之指導...改善之計，宜視城鄉為一體的大環境，擬訂城鄉計畫法，且一行政區（縣、市）僅有一包括全行政區域範圍的「發展計畫」，其下再有更詳細的「地方計畫」，俾改善現行計畫體系下，土地開發與使用管制上執行困難之缺失，並利土地開發許可制之實施。
本開發案範圍內目前依法僅有「非都市土地分區使用計畫」，並沒有相關的「發展計畫」或「地方計畫」為基礎，因此，其開發許可之提出，明顯欠缺法律規定國土利用「適當性」與「合理性」之首要要求。據敝人所知，營建署目前正積極督促及協助各縣市政府製定以縣市行政區域為範圍的「區域計畫」，其主要目的之一，也是為了解決上述欠缺指導計畫之難題，惟目前仍屬初始階段。此外，特別值得一提的是，在我國糧食自給率嚴重偏低、全球糧荒儼然成形、及糧價節節攀升之際，倘無相關計畫與非常充分之理由為基礎，本開發案範圍內之土地依法仍應繼續做農業使用，而這也完全符合行政院、農委會、與地方民眾之期待。
2、本開發案缺乏土地及建築物權利證明文件，欠缺法律必備之要件：
土地開發許可的申請大抵上是由土地所有權人提出，因此，「區域計畫法」第15條之2第1項第5款特別明文規定，開發案之提出必須「取得開發地區土地及建築物權利證明文件者」。如今，在本開發案範圍內絕大多數土地所有權人堅決持反對立場之下，本開發案規劃報告中是否有提出相關的權利證明文件？這一點盼請 委員們一定要予以詳察。法條如此的規定其實是涉及了土地開發許可制的定義，林森田教授指出（1993，15）：
土地開發許可係土地所有權人或土地開發者等，欲於地中、地表、地下、及地上從事建築、土木工程、採礦、或其他工事，或對土地、建物任何使用的重大改變之行為，必須向地方規劃機關申請開發許可，而地方規劃機關於諮詢政府相關部門與機關後，則依策略性之結構計畫與更詳細的地方計畫，或其他重大考量因素等，基於規劃目的而予以准許開發、附帶條件的准許開發、及不准開發三種決定。
基本上，開發者提出「土地及建築物權利證明文件」是非常重要的要求，這不容因為本開發案是採取土地徵收之手段就能夠予以規避或排除，這也不是政府行政部門另訂相關的審議規範即可以予以架空，畢竟，當法規適用上出現嚴重爭議之時，我們仍須回至法律條文的原點。
3、本開發案缺乏公共利益之基礎，欠缺土地徵收必備之要件：
本開發案涉及大面積私有土地之徵收，雖然土地徵收屬後續行政作業，惟敝人以為不應予以切割對待，而是需要同時來考量。眾所皆知，我國土地徵收制度有嚴重缺失，屢屢引發民怨及社會抗爭，亟需政府及社會各界關注，趕快改正，以臻人民權益之保障及社會祥和。
國家因公共事業或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產；但徵收行為，不僅使人民受憲法保障之財產權蒙受強制侵犯，甚至影響人民之生存權與工作權。是以，基於憲法第23條之意旨，土地徵收絕非用地取得之優先手段，而是最後不得已之手段。
另一方面，土地徵收最重要之要件是，所擬興辦之公共事業或徵收目的須存在足以剝奪私人財產權之公共利益；且須是經過「選擇的、重大的、特別的公共利益」。於是，土地徵收所需具備之公共利益，須經過一個具體的公益與私益衡量之方式來肯定之。司法院大法官釋字第409號解釋已明確指陳。
然而問題是，自早年之土地法，乃至目前之土地徵收條例，對於判斷土地徵收所要求公共利益之機制規範，實可謂付之闕如。具體言之，土地徵收自需用土地人提出徵收計畫書，開始徵收程序起，以迄內政部作成徵收處分為止之過程中，土地徵收條例完全未設有關於得由土地所有權人及利害關係人等表達意見之機制規定。於此情況下，導致台灣的土地徵收向來浮濫，致使許多土地、房屋所有人及其他居民之憲法上基本權利遭受輕率地剝奪，進而引生抗爭、衝突之情事亦屢見不鮮，這已成為嚴重社會問題（陳立夫，2007），而觀諸本開發案也出現了這樣的情形。
因此，在以上三項嚴重缺失之下，敝人建議本開發案應立即予以駁回，不予通過，內政部區委會千萬不要為其背書。另一方面，後龍灣寶社區民眾也因本開發案而長期遭致苗栗縣政府的凌遲，許多老人家因此身心不寧，無法安眠，身體健康已出現嚴重警訊，摯盼 各位委員能夠秉公處理，還社會弱勢者一個公道，讓他們及其後代能夠在自己的土地上安身立命！
參考文獻：
- 林森田，1993，土地開發許可制之研究，委託單位：行政院經濟建設委員會，研究單位：國立政治大學地政研究所。
- 陳立夫，2007，土地法研究，台北市：新學林。請特別參考第12章：「土地徵收與損失補償-我國土地徵收制度之現況與重要課題」, 頁245-290.
- Booth, Philip, 1999, "Discretion in Planning versus Zoning," In British Planning: 50 Years of Urban and Regional Planning, Ed. by Barry Cullingworth, 31-44. New Brunswick: Transaction Publishers.
- Cullingworth, J. Barry and Vincent Nadin, 1994. Town and Country Planning in Britain. Eleventh Edition, New York: Routledge. 請特別參考第4章：「The Control of Development」, 頁80-104.
- Davies, H.W.E., 1999, "The Planning System and the Development Plan," In British Planning: 50 Years of Urban and Regional Planning, Ed. by Barry Cullingworth, 31-44. New Brunswick: Transaction Publishers.
※本文轉載自「土地關懷」部落格
