「633跳票！」「農地上蓋豪宅！」「米酒總統！」，隨著大選日的逐漸逼近，各齣選戰大戲，不斷搬演。然當台灣社會關注著2012年1月14日的台灣總統與立委投票日，卻絲毫不覺在140天後的6月4日，將有另一場攸關全球永續發展的大事- 於巴西的里約熱內盧舉行的第三次的永續發展高峰會。
Rio+20：邁向綠色經濟的制度建置
此次「里約後20」（Rio+20）的會議主題有二：「綠色經濟」以及「永續發展的組織架構」。聯合國選擇綠色經濟作為議題主軸，主要是要倡議一個能真正增進人類福祉與社會公平，並同時顯著降低環境風險與生態匱乏性的經濟典範，以取代傳統惟GDP成長，卻遺留下龐大生態債務的褐色經濟觀。如聯合國規劃署在今年二月出版的《邁向綠色經濟：實現永續發展與消弭貧困的路徑圖》(Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication) 報告中，既指出自現在起，若每年能多將全球GDP的2%，投資於「保護農業、漁產、水、森林等自然資本」以及「增進經濟體的能源與物質使用效率」相關措施上，則可使全球的生態足跡與水資源的耗用量，相較採行褐色經濟成長路徑下，分別降低48%與20%，溫室氣體排放量較今日削減1/3，逼近避免增溫2度的目標。而在社會面上，則可兼顧千禧年發展目標的達成，創造更多的就業機會以及削減營養不良的問題。
但上述的目標，需要諸多的政策工具之配合，而這些政策工具，則需在一意識到永續發展為其主要目的的政府組織架構下，方能實踐。而此次「里約後20」（Rio+20），在「永續發展的體制架構」則著眼於現行聯合國系統內以及其餘跨國組織的體制內，是否能因應永續發展所需。例如是否需要成立類似世界衛生組織般的世界環境組織，或是如何強化現行聯合國環境規劃總署的權力，以及促使WTO對環境與貿易議題相關性的重視。然在國際層級以外，其亦重視在國家與地方層級上的體制架構。例如在籌備委員會提出的報告中，既指出雖然各國紛紛提出了國家永續發展策略，但因經濟部門根本對此策略的忽略，使其鮮有效力。
然從籌備委員會的報告中，尚無法理解此次峰會能有何不同，是否能帶來新的全球環境政策的產出。然而歐洲議會日前提出的Rio+20的提案內容，則有助我們理解這次峰會的主要方向。如其在衡量社會進步上，直接強調此次峰會應該要達成「超越GDP」的共識，提出衡量社會福祉的新指標系統。且此指標系統中，應該要納入能反應氣候變遷、生物多樣性、資源使用效率以及社會共融（social inclusion）的指標。而在政策工具上，其提出全球應儘速淘汰環境有害補貼，並推動可促成雙重紅利的環境稅制改革。在能源議題上，其除了強調應該各類能源的外部成本，充分反應至能源價格上。更明指：「福島核災已證明核電的高風險，因此呼籲全球應推動既有核電廠的除役計畫，且反對任何新的核電廠的興建」。
在未來的兩百多日中，我們將可看到各國政府提出對Rio+20的回應。而台灣會不會在這關鍵時刻缺席，這就端賴我們如何檢驗馬英九與蔡英文所提出的環境承諾。而既然兩黨都分別提出了「黃金十年」以及「十年政綱」等類政策白皮書，則民眾可併同其實際作為，一起檢驗兩陣營的環境永續承諾。
荒謬與背信的黃金十年
若欲檢驗馬政府是如何面對永續發展的挑戰，其近期公佈的「黃金十年」的政策內容，提供了我們討論的基礎。在其「永續環境篇」中，其提出了「綠能減碳」、「生態家園」、「災害防救」三項施政主軸以及洋洋灑灑數十項策略。但仔細爬疏各策略的實質內容，卻發現許多屬於「科長級」的管考項目，卻也塘塞於其中，例如「推廣商品環保標章」，或是「加強噪音查緝，推動「寧靜標章」、「寧靜家園」運動」之類。除此以外，諸多提出的策略根本是屬於「青年十二守則」型的宣示，而無政策延伸效果，例如「擴大自然教育中心，培養國民愛護自然之情懷」、「村村里里有防災專員，家家戶戶有疏散避難地圖」之類。然若檢視其提出稱得上「政策」的施政目標與策略，卻發現與其實際作為相互矛盾。
以能源效率為例，先不談黃金十年設定的「每年提高能源效率2%以上，能源密集度於2016年較2010年下降 12%，2020年較2010年下降18.3%」的目標，是無法在經濟成長率設定為4%以上的狀況下，達到能源耗用零成長的願景。這個目標的問題，更在於自行推翻了2009年全國能源會議的共識結論。在該年度的會議中，「2025年的能源密集度較2005年下降50%以上」的目標，是白紙黑字被列為大會的共識意見，也是少數NGO與會代表們可以接受的量化目標。但今日黃金十年提出的目標，卻將與前述目標有高達20%的落差（註1）。此舉動，無疑是藐視該年與會的兩百名各方賢達。
此外，面對台灣環境問題的核心關鍵—「產業結構調整」，在此處其僅提了「推動能源密集產業能源效率管理」中一項，然此策略卻已明定在「能源管理法」之中，毫無新意。而在「活力經濟」篇中，面對此議題，其提了「促進綠色產業發展，以創造綠色成長願景」的字眼，但面對既有重工業的轉型問題，其僅模糊的表示「促進基礎產業高值化，基礎產業以達成供需平衡，發展高附加價值產品為主要目標」，卻未能面對是否要「抑制耗能產業出口」此關鍵問題。
但抑制耗能產業出口，是可以藉由移除「低水價」、「低電價」等環境有害補貼，達到其目的。但近日雖見公共工程委員會李鴻源主委大呼水費合理化的重要，而主流商業媒體亦大篇幅報導工業電價低廉導致效率低落的問題。但黃金十年中卻對此隻字未提。
口惠實不至的立法宣示
雖然馬總統於記者會上，語氣強硬的表示：「我們要逆轉過去濫用公共資源所造成的破壞，然後拒絕污染進入我們的生活，同時要重罰污染，來轉嫁相關事業外部的成本，對於製造污染獲利的企業。」而要實踐這點的最佳方式，則是遵循環境基本法中關於污染者負責的規範，訂定環境損害責任法，以促使事業需將環境風險納入其營運考量。但當環保署將宛如稱職衛生股長般，將「鼓勵公廁社區整潔綠美化計畫」置入黃金十年的內容時，卻對於環境損害責任法，彷若無視。
而另一個跟外部成本有關的則是能源稅的開徵，但黃金十年中的內容，卻又再次戳破馬政府的牛皮。其雖提到「建構能源稅之法制基礎，促使能源外部成本內部化」，但早於2008年馬蕭的環境政策白皮書中，既已宣示將「適時實施能源稅，反應溫室氣體排放的社會成本」。但四年過去了，能源稅的開徵，卻僅是停留在報紙上的風向球，不見行政部門的實質作為。諷刺的是，連在立法院中，都已分別有田秋堇委員與鄭麗文委員的版本了，但擁有龐大資源的行政部門，卻只見部會推諉。
然而能源稅並非唯一「口惠實不至」的法案。馬政府雖在此提出「制定溼地保育法，落實濕地永續利用之體制，兼顧生態健康及社區產業發展」。但實際上本屆立院會期，內政部並未送案，而民間提出的濕地法草案也遭國民黨團杯葛，未排入期程。而馬政府此舉，反倒是把現在就該做的事，變成未來可變動的承諾。
而同樣明列於黃金十年中的「國土計畫法」與「溫室氣體減量法」，則是另一種漂綠的極致。該兩法均被國民黨列為本會期的優先法案，但實際上，這兩個本該作為台灣因應氣候變遷的重要支柱的法案，卻在立法過程中，不斷被弱化。
以國土計畫法為例，由多個民間團體組成的「國土永續關懷聯盟」既指出現行版本有「中央主管機關之不適當」、「『開發許可』制度過渡濫用」、「資訊公開與民眾參與不足」等缺陷。（註2）而筆者亦指出現行版本中，缺乏明確總量管制的規範，而在「開發影響費」與「國土保育費」的空白授權，亦將削減使其作為「經濟誘因」管制手段的功能。（註3）
而在溫室氣體減量法上，現行版本最大的問題，就是「只有碳交易，沒有減量」。例如馬總統在記者會上很自豪的講著：「2020年排碳回到2005年的水準、2025年的排碳回到2000年的水準，對達到此一目標，我們的信心已逐漸加強。」但實際上，在溫減法中根本未將此目標，明定入法。此外，原本審議的版本中，除了碳交易此市場型政策工具外，還設計了溫室氣體排放效能標準此項管制式政策工具，可如美國環保署般，用於針對車輛制定排碳量的限制。但在最新的協商版本中，環保署卻再度自我閹割，放棄了此政策工具，將「效能標準」降格為不具管制效力的「排放強度」，致使溫減法中僅能仰賴碳交易作為減量政策工具。然而台灣在碳權寡佔下，碳交易的功能有限，且在偏向採用免費將碳權核配給事業體的制度設計下，更無形是將屬於全民的社會資產，拱手變賣給財團，並埋下各企業可藉由「碳投機」謀取暴利的隱憂。（註4）
無能與Rio+20對話的黃金十年
前述分析，主要是就當前的政策進程，檢視「黃金十年」的虛實。但既然馬政府高舉了「永續環境」此一大旗，我們更要檢驗其如何回應Rio+20的兩大關鍵議題。
面對綠色經濟的兩大核心-「保護自然資本」以及「增進能源與物質使用效率」。目前政策內容中，雖提出「提昇森林覆蓋率」的量化目標，但仰賴的策略卻是將原住民傳統領域變成「平地森林園區」，而非正視計有都市綠色遭逢的商業開發的迫害。而在能源與物質使用效率上，其僅出了退步的能源效率目標。而面對日益受到國際重視的永續物質管理議題，其仍是擺置在傳統的資源回收零廢棄的框架下進行思考，而忽略國際上倡議的資源耗用稅、移除補貼以及生態創新等策略。
而台灣正逢政府組織再造之時，實為回應Rio+20中「永續發展的制度架構」此關建議題的契機。但現行的環境資源部的設計架構，並非是依循落實環境基本法所進行的修正，僅是將各部會中與環境有關的單位擺在一起，而非真正的整合。而更令人憂心的是，黃金十年的內容中，似乎完全不認為組織再造還有需要檢討與調整的空間，因此對於是否要增加化學物質的專責單位，以實踐馬總統喊出的「無毒家園」，或是未來國家發展委員會中，該如何面對永續發展的議題，也毫不在馬政府的思考脈絡中。
更有甚者，當各類的「永續發展的制度架構」都重視持續與深化的民眾參與之時，馬政府的實際作為，卻是阻礙此理念的落實。以其近期提出的能源政策為例，本該依循政策環評程序，採行一系列的公共參與機制，諮詢各方對於能源效率提昇目標、產業結構的調整方向以及再生能源發展潛力等關鍵議題的意見，並依循設計各個政策選項。但馬政府其卻迴避了此要求，僅欲採行封閉式的官僚作業諮詢，然後等官方政策版本定案後，在藉由一系列的置入性報導，抑制民眾討論空間。
從以上的分析，可發現馬政府的字典裡頭，「永續」的定義是多麼與眾不同。而這樣的政策落差，更讓其在記者會上最激越的宣示：「因此，我們將來會很精確地訂出一個環境能夠承載污染的程度，然後據此進行相關政策。」即將變成又一則跳票的承諾。
註1. 依照筆者推算，若欲於2025年達成能源效率較2005年提昇50%的目標時，則2020年時的能源密集度應削減至每千元5.7 公升油當量。但依黃金十年的目標，2020年時，僅能達到每千元6.9公升油當量的水準。
註2. 請參考: 民間團體對「國土計畫法」立法意見說明 http://www.coolloud.org.tw/node/51374
註 3. 請參考：馬康多<難以挽回山河破的國土計畫法>，立報 http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-18141
註 4. 請參考：馬康多<溫室氣體減量法 漂綠多於行動>，立報
http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-18835
刪節版原刊於立報
