杜哈氣候談判龜速 NGO批：已開發國家逃避責任

【UNFCCC-COP18】系列

2012年12月05日

作者：梁守道、林亞緒(政治大學外交所國際關係組)

為期兩周、一年一度的「聯合國氣候變化綱要公約第18次締約國大會」（UNFCCC COP 18），或簡稱聯合國氣候變遷會議，今年於11月26日至12月7日在卡達杜哈舉行。會前各方對於杜哈氣候談判均給予相當期盼，並大聲呼籲國際間要有積極作為。世界自然基金會（WWF）談判代表Tasneem Essop認為，「目前無論是政府、公民社會、青年團體，由下而上（bottom-up）的強烈訴求為前所未見！（the imperative has never been so strong）」然而，今年大會會程雖已過半，但目前談判進展卻彷彿原地打轉。

去年在南非德班（Durban, South Africa）的大會（COP 17）中，通過延長京都議定書（Kyoto Protocol）下的第一承諾期，確立會有第二承諾期。並且也設立了德班平台特別工作小組（Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, ADP）來討論公約下的新法律文件，預計於2015年完成討論，2020年開始有「法律拘束力」。正因如此，今年作為下一談判階段之起頭，談判成果的緊迫性遠不如去年。

大會前國際NGO的期待

氣候行動網絡（Climate Action Network, CAN）表示，各國必須要在杜哈會議中，除了增加短期（2020年以前）的減碳行動外，也需擬定通往2015年的行動路線圖（roadmap）。前者包含減碳目標設定在25-40%、刪除多餘的碳額度並拒絕AAU的移轉和增加公部門挹注的氣候基金；後者則包含訂定清楚的里程碑和時程表。CAN提醒各國，當年哥本哈根會議（COP15, 2009年）的慘況不能重演：「眾多國家必須最晚在2015前要達成一個公平、有企圖的、且具有法律拘束力的談判結果，並且在今年達成2020年前的初步工作計畫，以確保我們可以避免災難性的氣候變結果」。CAN警告，「沒有大氣的或政治的空間允許我們失敗第二次」。

Tasneem Essop在大會開幕前表示「杜哈成敗取決於『信任』，這將會是個轉捩點。已開發國家必須承諾減量責任，而開發中國家也面臨採取調適行動的壓力。兩方皆寄望2015年能通過有願景、有約束力的法律協議。」WWF提出四個期待：（1）期待國家能夠回應極端氣候對人類活動衝擊；（2）期待歐盟能提出各方皆可接受的第二承諾期；（3）期待先進國家能採取若干可信賴之計畫以確保氣候調適資金來源和運用；（4）期待開發中國家也擔負相對應的責任，但也要考量低度發展國家情形。

南方中心（South Center）主任Martin Thor則悲觀地指出，現在已開發國家傾向談判自己有興趣的議題、如減量方面，但卻不願意再遵守氣候變化綱要公約下的重要原則，如「平等」（equity）和「共同但有區別的責任」（common but differentiated responsibilities, CBDR）。他批評，現在新闢的德班平台（DP或ADP），根本就是已開發國家希望開發中國家以相似的責任分享為基礎之新談判路線，目的就是消弭開發中和已開發國家的界線；已開發國家不但不願意提供技術轉移，也不願意將任何一毛錢放上談判桌。Thor預測，這樣的外交僵局會持續在今年的COP18上演，並且無助於回應氣候變遷危機之急迫性。

開議‧僵持

大會的第一天（11月26日）在代表們冗長的發言中開幕。第二天（11月27日）在京都議定書特別工作小組（AWG-KP）中，代表們為了不參加KP第二承諾期的國家能否持續參與KP下的三個彈性機制（CDM、ET和JI）而陷入僵持。第三天（11月28日），AWG-KP在減量的配額制度（AAUs）方面也確定無法達成共識，而要交付大會第二周的部長會議來處理。在長期合作行動特別工作小組（AWG-LCA）方面，有代表表示：COP會前、在韓國首爾的樂觀氣氛已經隨著許多代表反對主席文本（text）而消逝，如今只遺下僵局。第四天則是AWG-LCA的討論中，各方無法調和「共同但有區別的責任」（CBRD）及「國家個別能力」（CBRRC respective capabilities）原則，至今仍無具體落實共識。

對於談判進度緩慢的感受，似乎是所有人唯一的共識。CAN第五天的記者會因為談判無新進度而決定延期。CAN工作人員低調的表示，在沒有新的進度下，他們不想占用大家時間講論大家都知道的事情。UNFCCC執行秘書長Christiana Figueres也表示，她看不到「多少民間（團體）對於政府採取更有雄心和有勇氣之決議的興趣和支持」。言下之意是市民社會對於政府壓力不夠，讓與會代表們有所怠惰。

第五天，一位已開發國家的代表抱怨，「德班和坎昆都很複雜；但在這裡，我們只需要將AWG-LCA結束、同意一個第二承諾期和傳達同意ADP的訊號即可。某些特定代表團反而將這次COP複雜化了」。這樣的抱怨，可能在很多人眼中看起來突兀且荒謬。

談判膠著已開發國家成箭靶

對於談判無顯著進展，許多民間團體將矛頭指向已開發國家。第六天在地球之友（Friends of the Earth, FoE）記者會上，來自FoE馬來西亞分部的Meena Raman激動地批評，「現在談判桌上空空如此，這是令人非常失望的！」她認為，各國依然毫無積極作為，乃是一場競底競爭（race to the bottom）。特別是已開發國家，不是跳車離開就是雙手空空的上談判桌，一點誠意都沒有，更遑論綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）這個空殼。Raman痛批，GCF到目前為止是一分錢都沒有，根本就是個醜聞（scandal）！

第三世界網路（Third World Network, TWN）的主任Chee Yoke Ling表示，第一週談判進度緩慢幾乎使杜哈協議前途渺茫（bleak）。已開發國家不應該要求開發中國家負擔一樣的責任。已開發國家累積的碳排放才是造成今天氣候變化的主要兇手（自工業革命以來將近270年），他們的歷史責任是不可迴避的。歐盟預計明年便可達成20%減量目標，本應趁勝追急積極擬定高目標30%，至今卻不願表態。而澳洲「以2000年為基準年減少5%」的超低目標、俄羅斯及紐西蘭表明不參與新協議，在在顯現已開發國家及開發中國家間的互信已蕩然無存。

綠色和平（Green Peace）資深運動者Martin Kaiser也批評，過去京都議定書賦予東歐國家AAU，如今恐怕會成為波蘭、烏克蘭等配額剩餘國家的籌碼，用以販售給美國、澳洲等先進國家作為槓桿，繼以此做為逃脫減量承諾之擋箭牌。波蘭，舉辦過多次氣候會議且為明年COP19的東道主，成為第一週會議最亮眼但也最令人失望的國家。波蘭也獲頒CAN第四天「今日化石」（Fossil of the Day）「殊榮」的第一名。

新興國家碳排超英趕美碳排貢獻驚人

然而，幾個新興經濟體的年排碳總量確實已經相當驚人，早已經迎頭趕上、或甚至超越了已開發國家；已開發國家希望被平等對待的要求並非完全不合理。目前前4大碳排放體中，除了美國以外（第二名），其他三個都是新興經濟體：中國、印度和俄羅斯；五、六名則分別是日本和德國（2010年，美國能源資訊部）。中國碳排總量是83億2096萬噸、美國56億1011萬噸、印度是16萬9562萬噸、俄羅斯是16億3380萬噸。顯然開發中國家中的新興經濟體應該要與其他弱小的開發中國家有所區別；歷史的排放責任固然重要，但當下開發中國家的發展路徑顯然不應該重蹈已開發國家的覆轍。

尤其在大會開幕前幾天，聯合國環境規劃總署（UNEP）才公布了一份報告指出，全球的溫室氣體（如二氧化碳等）已經比2000年時的濃度增加了20%。如果現在不採取立即的行動，溫室氣體的排放將於2020年達到580億噸，將比2010年在坎昆會議上所決定的2℃上限多上140億噸。目前，這個落差仍持續在擴大中。世界氣象組織（WMO）這幾天也表示，根據今年1到10月的全球氣溫紀錄，預測今年將排上有氣象紀錄以來第九熱的年份。