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流行.庸俗.工具化

建立於 1987/06/30
作者:楊憲宏

生活在臺灣有一種煩惱:許多應做的事,被決策者長期擱置:在社會關心者的催促下,終於受「重視」之後,事情又整個變了樣子。那些在過去面對問題就無前瞻眼界的決策者,一旦下決心面對問題時,造成的可能是更多、更嚴重的新問題。這正是最教人煩惱之處;我們一方面希望整個社會有改革之機,但又擔驚受怕著那些執掌今日「改革之機」的手,就是多年來阻障「改革之機」的手。我們能對這些官僚期望什麼呢?如果我們不抱期望,那麼我們又怎麼在自己的生活目標的極遠之處,懸吊明日希望的燈火?

那種換來換去總是「同一批人」的荒謬感,經常浮現心中。很難相信,那個當年高懸經濟掛帥的官僚體系,今日能夠一改素行,成為台灣環境保護的守護者?也基於這種懷疑的直感,我相信,我們應該記錄下,這「同一批人」是怎麼的無法自圓其說,而他們那種內外不能如一的窘態,又是如何的無法向歷史交待。

流行、庸俗、工具化:7個字大致可以完全描述,今天台灣的環境保護政策及施政的現階段特質。因此,今天的環保政策及施政,已走向沒有前瞻、沒有內涵,甚至缺乏誠意的未來。明白一點的說法是,新的環境保護政策起步,已走向政治利益的瓜分及權力明爭暗鬥的漩渦。

這些事情的發展,以兩個多月來,環境保護署的提升、組織的過程,行政部門所表現出來的,最令人感到寒心。


事情的過程是這樣的,行政院長俞國華在76年立法院第79會期第13一次會議即席答覆立法委員吳梓等60位委員聯合質詢時表示:要提升衛生署環保局直隸於行政院,以加重其權責。隨後,「行政院環境保護署」組織法修正草案即由環保局為主的人員提出。

在這分草案送入行政院前,由現任中央環保局長莊進源提出一分總說明,重要條文內容第一條是:「係規定本署任務為環境保護、公害防治行政事務,參考美國現制,關於自然環境保育、國家公園管理之業務,仍屬原有部會掌理。」

依這分組織法草案,在現任環保局諸主管的操作下,「自然保育」的業務,被剔除於將來的環保署的功能之外,「環境保護」在功能上,原來就應包含「自然保育」及「公害防冶」兩類無法分割的業務,剔除「自然保育」的「環境保護署」,充其量不過是「公害防治署」而已。環保局的人員辯稱,他們所以要如此縮小環保署功能的目的是,希望可以專心做好公害防治的工作。

這話顯然與他們過去所一再強調,環保業務應包含自然保育的觀點不一致。早在過去台灣環境保護政務草創階段時,業務偏向於「公害防治」的確有「專心做好」的好處,而「自然保育」業務散居於農委會、內政部,也有階段性無奈的必然性。可是一旦有提升「環保署」的決策出現,為什麼那些過去口口聲聲說明自然保育、公害防治為環境保護一體的環保局官員,竟以「參考美國現制」為藉口,剔除「自然保育」,這是十分令人費解的發展,也難怪在學術界有人懷疑。目前環保局怕擴大組織之後,署務龐大,他們可能坐不住將來的位置,乾脆小化環保署,以期確保烏紗帽。

如果學術界的懷疑屬實,那麼這些環保局人員的作為,就未免太「犧牲大我,完成小我」了。

5月初,環保局提出此草案時,曾經引起關心環境保護學者,從純粹台灣環境模式考慮,提出質疑。其中重要的談話如下:

中央研究院動物所副研究員劉小如認為:沒有自然保育基礎的公害防治,只會「頭痛醫頭,腳痛醫腳」。她認為,環保署在環境重整規劃上,應納入自然保育的精神。

國立台灣大學動物系教授林曜松說:「公害與保育終究還是要合併的,環保署成為環保部也是必然的趨勢……對自然保育的重視,仍應現在就開始,否則大自然破壞光了還保育什麼?」

有部分學者雖然認為此一問題「見仁見智」,但面對長遠問題時,仍認為目前環保署的組織草案有問題。

國立台灣大學環境工程研究所所長曾四恭說:「以大環境的觀點來看,還是將組織整合在一起,成為同一個單位好辦事。」

國立台灣大學地理系教授王鑫,對未來環保署只想「獨沽一味」不表贊同。

台灣省林業試驗所水區經營系主任柳榗說:「無論自然保育應否納入環保署中,這是個整合的時代,公害防治與自然保育是一體兩面,不應有所偏廢。」

這些意見刊於5月中旬的《聯合報》。可是環保局局長莊進源與環保局第二組組長沈世宏仍然堅持公害防治與自然保育在組織上整合「恐不適宜」。莊進源則進一步明白反對「自然保育」併入未來環保署,他的主要見解是:「如果真要在組織上整合,環境保護除了公害防治與自然保育要合併外,原子能委員會負責的業務、自來水及下水道管理等,是不是也要考慮一起合併?那麼組織未免太大了。」

原來他們並不是從整個環境應如何規劃來考慮「環保署」的組織,而是由「組織未免太大了」來考慮。事實上,假如政府真正重視台灣的環境保護,政策上、施政上,真正有決心,那組織再大也是合理的,只要有必要,就應該做。組織大並不是問題。

結果這樣一件影響將來50年、百年的重要政府組織,就在幾名對此一事務視野欠佳的行政人員手上決定。雖然,立法院已有立法委員表示,將來此草案在立法院審議,必有相當多不同見解出現,並有可能更改組織規模,可是這種事情,畢竟不值得期待。如果政府真有誠意做好此事,就應該在行政體系中做好應有的考量,不勞立法機構來糾正。


環境保護局長莊進源,曾於民國75年5月26日報告「當前環境保護工作重點與作法」,文件中有關環境保護的定義,莊進源曾明確說明:「包含了公害防治與自然維護」,同一文件,並說明:「環境保護的行政措施是分別從減少環境汙染(公害防治)及防止環境破壞(自然保育)二個途徑來紓解自然生態體系受到的威脅。」

從上文引述中可知,莊進源局長面對環保署升級問題之前,想法是不排除「自然保育」的。為什麼一旦面對升格問題,便有完全不同的想法呢?這是十分值得有關當局探討、追究的問題。也是因為環保局過去、現在對環保業務的想法有如此大的不同,因此不免讓人懷疑,升格問題之所以討論得不夠,考慮也不周延,原因來自政府內部權力保固的熱中,勝於為土地、人民思考解決問題。

環保署升格,做為為行政院草擬組織法幕僚的環保局人員,事實上,是不應該擅自決定環保署的功能排除「自然保育」的。而真正關心環境保育的行政院也不應如此馬虎,將此一缺乏前瞻眼光的草案,不加檢討便送立法院。

負責任的組織法草案幕僚人員,應就過去數年,國內公害防治與自然保育進行的業務,做一次全面檢討,提出工作報告,並從中提示不足之處。另應由未來20年發展的觀點,擬定環境保護的遠程標的,從此一回顧與前瞻的雙重定向,考量將來環保署的組織應如何擬定。而不是說說「參考美國現制」唬一唬人便了結,畢竟台灣今天的環境問題是十分獨特的,必須自已發展一套解決模式。

若將「自然保育」與「公害防治」看成是兩個環保署功能的大類,那麼幕僚人員所應提出的是「替代方案」,並說明每個替代方案的好處與壞處,時效問題與適宜性問題,及可行性問題的各方考慮,並加入經濟、文化、社會、政治各方面的影響因素為一「輔助軸」來權衡。

如以目前台灣環境局面來說,可以提出的替代方案至少有四.
一、環保署功能包含自然保育、公害防治。
二、環保署功能包含公害防治及部分自然保育。自然保育的其他功能由現有其他組織掌理,並加強組織、業務。
三、環保署功能包含公害防治及部分自然保育。自然保育的其他功能另成一專責機構統一事權與環保署配合。
四、環保署功能只含公害防治。自然保育另成立一專責機構,並提升與環保署配合。

這是最起碼的「政治道德」——提供替代方案,並解釋每個方案存在的理由,交給行政院,讓行政院可以進一步考量,並擴大行政院的環境政策的視野。擅自為行政院決定,剔除自然保育於環保署功能之外,除了誤導行政院的決策之外,還使台灣的環保行政業務,在數年之內,無法施展,並讓決策者的眼界無法提升。

環保署的組織法已經送立法院,假如立法委員不能成功更動規模,預料在今年9月,這樣的環保署就要正式成立。面對此一荒唐的升格戲,官場現形記,實有許多感慨,眼見一個勞師動眾卻不能為人民帶來真正長遠福祉的政策、施政,將如此草草了事,心中不能不悲觀。


台灣地區的環保熱潮的流行、庸俗、工具化,正迅速由社會、政客階層,步步上升蔓延,並且已入侵政府內部,諷刺的是它所汙染的,竟是以反汙染、反公害為業務的環境保護組織。而不止如此,高雄市長蘇南成的愛河整治「成功」鬧劇:台北市長許水德的7號「公園」魔術戲法,交通部在七星山建氣象觀測站的無知,「整治淡水河」的三流政治宣傳,這些日子來,一連串的小丑戲連連上台。

1987年,台灣環保大戲上演,竟是如此虛有其表,竟是如此缺乏反省,竟是如此不能期待。特別在這時候,禁不住要想起,每一次在美國大選時都發揮強力啟發效果的一句選舉名言:「是該換換人的時候了!」
                                                                                           

原載1987年7月《當代》雜誌第15期
 

※ 本文轉載自《公害政治學》