在經歷了漫長的起草過程後，很多人本已不抱希望的《中華人民共和國環境保護法》修訂案最終強勢頒布。
國務院總理李克強不久前曾表示要向汙染宣戰。修訂案的頒布則標誌著中國的「治汙之戰」取得了突破性進展，而且有可能為這場戰役奠定基石。4月24日，在經過了數年的修訂之後，這部法律終於獲得了全國人民代表大會常務委員會的通過，並將從2015年1月1日起開始施行。這部法律為環保部門解決中國當前面臨的嚴峻的環境挑戰提供了迫切需要的有力工具。現在，它的價值必須在實踐中得到證實。
修訂程序啟動於2011年。最初，人們對於中國將會切實制訂一部強有力的《環境保護法》的前景並不看好。現行《環境保護法》1989年頒布，早已過時，根本無力應對當前的局面。雖然迫切需要修訂這部法律，但傳統勢力卻似乎再一次佔據了上風。環境保護部提出的一份頗為激進的建議稿徹底遭到了否決。
隨後，此事由經濟利益的兩大代表──國家發改委和全國人民代表大會環境與資源保護委員會（下簡稱「環資委」）接手，由環資委負責新法的起草工作。環資委2012年8月發布了第一份公開徵求意見稿，然而從環保角度看，該稿非常令人失望。倘若故事就此結束，那麼，對於環境監管而言，無疑將是一場徹底的災難。
公共討論影響立法第一例
值得慶幸的是，從那一刻起，《環境保護法》的修訂過程成為公共討論直接影響立法的第一例。這部缺乏力度的草案使那些支持加強環境保護的人士廣泛聯合起來，集體表達他們的憤怒。環保部廣泛徵求各方意見，並公佈了針對草案一審稿的34條反對意見。隨後，形勢發生了意外逆轉，由更關注環境利益的全國人大法律委員會取代環資委負責新法的起草工作。環保部取得的這一重大勝利標誌著反對加強立法的一方開始處於下風。2013年年中，法律委員會提出的二審稿雖然在很多方面仍有不足，但卻明確地反映出這一趨勢。
從2013年年中開始，環保支持者的影響進一步擴大，展開了一場激烈的爭論，本應很快獲得通過的草案也因此被推遲。雖然立法程序規定，一部法律通常最多經過3次審議，但全國人大常務委員會卻不得不在2014年4月破例第4次對這部法律進行審議，這在中國的決策史上是聞所未聞的。歷經修改之後，起草小組在新草案中增加了更多強化這部法律的細節內容。
因此，較之3年前啟動修訂程序之初觀察人士的預期，草案的第4稿已經截然不同，納入了很多規定。如果這些規定能夠得到很好的實施，就能真正推動中國的環保事業。另外，修訂程序本身也發出了變革的信號，突顯出中國立法過程中環境意識的影響在不斷增強，影響渠道在不斷增多。通過公共領域的爭論來向反對方施加壓力，是環境利益取得勝利的關鍵所在。
這是廣開言路對中國立法產生影響的一個範例。但是，這究竟只是一個孤立事件，還是會成為未來中國環境治理方案審議的模式，還有待進一步觀察。
新法的優勢 加重罰則無上限
從新法中的三項規定可以看出這部法律有多嚴厲。其中，最為嚴厲的一項措施就是按日計罰。1989年頒布的《環境保護法》規定，環保部門只能對汙染企業處以最高額度很低的一次性處罰。所以，對於那些違法企業而言，這樣的處罰並不能起到震懾作用。而根據修訂後的環保法，環保部門可以按日對汙染企業違反環境法律法規的經營行為進行處罰。
由於罰款上不封頂，所以對於那些違法企業而言，環保部門的處罰可以關乎其存亡。若這一規定能夠得到落實，將會徹底改變環保部門與汙染企業之間的製動關係。
另一個值得注意的特點，就是新法將規劃和政策的環境影響評估（EIA）納入了法律。現行的《環境保護法》只是對項目層面的環境影響評估做出了規定。雖然，中國的環境法規中已經要求對規劃和政策開展環境影響評估，但《環境保護法》中未有體現。因此，目前從規劃或政策層面開展的少數幾個環境影響評估與其說是常規，倒不如說是例外。
新法強化民間團體影響力
政策決策往往會給環境帶來深遠的影響，所以，沒有從政策層面對環境影響評估做出系統性的規定，成為中國環境法規方面的一個巨大盲區。如今，新法要求中央和省級政府對他們制定的各項經濟和技術政策進行環境影響評估，從而彌補了這一重大的不足。
最後，新法正式確定了公益訴訟的可能性。過去的實踐表明，由於缺乏法律基礎，通過法庭途徑解決環境爭議面臨諸多困難。如今，修訂後的法律為訴訟提供了法律基礎。這方面的內容在起草過程中得到了顯著加強。最初的草案中僅將訴訟權賦予了一家非政府組織──中華環保聯合會，而該組織隸屬於環保部，具有顯著的政府色彩。
在這一問題上，民間團體的反對再次發揮了作用：草案三審稿提出，所有在民政部註冊的社會組織均有權發起訴訟。然而，在中央一級登記的非政府環保組織只有少數幾家，而且這些組織多數都具有政府背景。這樣一來，多數非政府組織都被關在了門外。隨後就這一問題展開的爭論，也是草案被迫進入第四輪審議的主要原因之一。最終，獲得通過的法律規定，在市級以上民政部門登記的相關社會組織均有權提起訴訟。最後這一版中的規定增強了民間團體在中國環境保護領域的影響力，故有可能會產生巨大的影響。
這三項變化，再加上新法在其他一些方面的改進，讓各級環保部門有了可以真正發揮力量的武器。
仍有不足 民團參與門檻高
儘管改革在向著積極的方向發展，但修訂後的法律仍然錯失了一些機遇，還面臨著很多挑戰。最重要的就是，新的《環境保護法》在實施方面的問題仍然十分突出。現有的機構設置在這個問題上更是無能為力：地方各級政府仍然從人事和資金方面緊緊地把控著環保部門，有可能會讓《環境保護法》的實施舉步維艱。而且，地方環保部門究竟能夠在多大程度上通過法律賦予他們的有力武器對違法行為實施制裁也不得而知。同時，有關條款是否能從立法層面推動環境影響評估還有待觀察。
然而，在民間團體看來，最人感到失望的一點就是，民間團體提起環境訴訟的可能性仍然有限。由於只有在市級以上民政部門登記的組織才能發起訴訟，所以很多都不具備這樣的資格。非政府組織環自然之友就批評道，非政府組織登記的門檻很高，因此很多非政府組織是在市級以下民政部門登記，或是以企業形式登記的，這些組織就都被關在了門外。但也有好的一方面，原擬的只有「信譽良好」的社會組織才有權發起訴訟，並未出現在最終版本；草案表決稿將其改為「無違法記錄」。如果沒有這一修改，相關部門的在實踐中對社會組織信譽好壞的裁量權則會缺少約束。
《環境保護法》雖然並不完美，但卻遠比之前的預期有力得多，並且很有可能會給中國的環境保護進程帶來長期持久的影響。環保部的權力範圍若再能如傳言那樣得到擴大，接管其他部委的環境管理職能，將環境管理權集於一身的話，那麼，這部法律將會得到更加有力的執行。
《環境保護法》修訂案為環保部門提供了強有力的法律工具，有望引領中國邁向一個更加清潔的未來。現在他們要做的就是利用這些工具、採取重要舉措解決二十一世紀中國面臨的最大難題。
※ 本文轉載自中外對話
