林怡均、趙家緯/台灣淨零關鍵戰略「12缺1」 看懂被遺落的工業淨零困局 | 環境資訊中心
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林怡均、趙家緯/台灣淨零關鍵戰略「12缺1」 看懂被遺落的工業淨零困局

2023年01月19日
文:林怡均(台灣氣候行動網絡研究員)、趙家緯(台灣氣候行動網絡研究中心總監)

筆者曾在去年10月底時投書評析經濟部同年度9月發佈的「製造部門2030淨零轉型路徑」不足之處,該文已指出:主管機關應進一步說明如何使用創新的政策工具來激勵六大耗能產業,以加速執行三大減碳策略——製程改善、能源轉換以及循環經濟,而非固守於傳統的輔導或獎勵性質政策,如此才能破除過往推動減碳措施所遭逢的瓶頸。

去年12月28日,國發會協同8個部會舉辦了「淨零轉型之階段目標及關鍵戰略」記者會以及論壇,公布2030年階段目標,並說明12項關鍵戰略的具體行動與措施,以及未來八年的預算規劃。當日綠色公民行動聯盟、環境權保障基金會、地球公民基金會、主婦聯盟環境保護基金會、台灣環境規劃協會、台灣氣候行動網絡發出聯合聲明,除指出2030年階段目標不足以外,針對排碳量佔比過半的工業部門,亦呼籲經濟部應統合散落在12項戰略中的工業減碳措施,提出整合性的工業淨零戰略、強化政策工具,方能促成工業深度減碳。但檢視1月19日國發會公布的各戰略行動計劃文本,仍未見針對工業淨零議題上有任何整合。

何謂整合性的工業淨零戰略,本文將引介國際最新討論,提出台灣工業淨零轉型戰略應涵蓋的要素。

「整合性」的工業淨零戰略為何重要?

我國有四成的排碳量來自鋼鐵、水泥、石化等難減排產業[1](Harder-to-Abate Sectors),是淨零轉型的重大挑戰之一。據國際能源總署(IEA)的研究,要實現難減排產業的深度減碳,需要對當前製程技術大幅創新,而氫能與碳捕捉及封存(CCUS)是其中的兩項關鍵 。

 國際上討論難減排產業的淨零轉型時,普遍會將再生能源發展、氫能供給(包含運輸與儲存)、CCUS基礎設施(碳捕捉及輸送設備、CO2封存點或再利用方式)等議題一同納入考量。氫能與CCUS在工業應用上的規劃是否及時、運作是否良好,將大幅度影響難減排產業在低碳技術的研發投入、製程設備汰舊換新的時程,進而決定其減碳的速度及深度。

然而上述議題所需要的治理量能、知識深度、價值鏈合作的廣度、利害關係人的參與,乃至於金融投資的挹注額度,將是過往傳統工業政策所需的數倍,如果沒有跨領域整合以及多面向的政策工具支持,難減排產業絕無可能獨自克服2050淨零轉型的挑戰。

目前我國的工業減碳措施散落在淨零轉型12項關鍵戰略中,欠缺整合性的戰略,恐讓淨零轉型規劃被限縮在工業局的治理框架及傳統思維中,降低與其他公私部門合作的可能性。除此之外,工業減碳措施的多方分散也不利於企業掌握關鍵資訊、擬定商業策略,亦不便於金融部門推動與淨零轉型相關的融資借貸,更弱化了民間團體對企業減碳的監督參與。因此,整合性的工業淨零戰略對我國至關重要。

從完整價值鏈建構工業淨零政策工具箱

設計一套完整且積極的政策工具來推動工業淨零轉型並不容易,政策制定者需要理解整個產業價值鏈以及市場的運作模式,同時以「見樹又見林」的整體思考設計長遠對策,才有可能轉化當前體制下的阻力為動力,推動系統轉型。

舉例而言,德國知名能源智庫Agora Energiewende與Wuppertal Institute以產業價值鏈的角度出發,辨識上、中、下游轉型至氣候中和的產品/製程/商業模式所需的必要條件,接著研擬相應的各類政策組合來創造條件,以達到工業去碳化的整體目標。


「潔淨工業套案」政策組合(修改與翻譯自 Agora Energiewende and Wuppertal Institute, 2021)

IEA則是盤點了實現重工業部門淨零排放的十項元素,包含:(1)驅動者、(2)長期減碳計畫和政策、(3)資金調度和投資、(4)管理既有資產與近期投資、(5) 創造近零排放材料的市場、(6)科技研發、(7)提升物質效率和循環利用、(8)國際合作創造公平競爭環境、(9)基礎建設規劃和發展、(10)進度追蹤與資料品質改善。並在這之上提出了政策工具箱指引(見圖2),還整理了G7成員國及其他主要經濟體,在其中九項元素中已實施/發展中/待補足的各類政策,供各國借鑑[2],此政策框架及各國政策亦值得我國主管機關參考。


圖2 : 加速重工業淨零轉型的政策工具箱(修改與翻譯自IEA[3], 2022)

有了整體思維和可借鑑的政策框架之後,接著要思考的是該設計哪些政策工具來推動各項減碳措施?畢竟工業減量措施成本仍高,尚未如再生能源已具有市場競爭力,需要中央與地方導入一致性的政策工具。

從各國的工業去碳化策略來看,大多是法規管制、經濟誘因、基礎建設公共投資、資訊揭露等四類政策工具相互截長補短,並且協調中央與地方(如:低碳城市自治條例)合作、追上國際淨零趨勢,方能達到整體目標。

筆者過往訪談瑞典公部門時,受訪者曾強調,政策工具的目標對象(產業、企業、企業供應商、企業購買/使用的材料、或是生產的產品)亦是要考慮的一環,以確認某一關鍵角色沒有被遺落在減碳目標之外、導致其抵銷了其他人付出的努力。瑞典自2013年開始推動的低碳公共建設採購(以減少隱含碳為主),便是以此思維逐步擴大政策涵蓋對象以及政策工具的應用。


推動瑞典低碳公共工程採購的政策工具組合(資料來源:林怡均、趙家緯整理)

整合性工業淨零戰略必備要素

綜合前述的國際工業減碳研究並參考各國近年的工業去碳化策略,完整的工業淨零戰略應涵蓋下列面向:

1. 明確的短、中、長期目標及稽核指標

2. 具體的減量措施以及各措施的預期實施年份

3. 政策工具組合

主管機關預期運用哪些方式(例如:強制性的法規管制、經濟誘因、企業/產品碳資訊揭露、基礎設施投資)促使減量措施落實。工業淨零轉型代表著經濟、產業與社會的長期變革,因此所提出的政策工具組合需能矯正當前系統失靈的部分,帶動產業及社會創新,避免其繼續鎖定在高碳排的生產與消費模式。

4. 多元利害關係人參與及對話

工業的淨零轉型是一項新興領域,需要相關知識、技術的共享與傳播,以建立社會共識,也需要公私部門的資金投入來開發具潛力的減排技術、降低先行者風險。政策自規劃、 執行、檢討、修正的過程更是需要各方利害相關人的參與,包括各國政府、政策制定者及執行者、金融機構、研究人員和NGO。

5. 預算來源、預期投入的時程及規模

投入足夠的預算是引領工業轉型的必要條件之一,除了透過政府稅收、綠色公債、碳定價等方式籌措資金,亦需要建立相關的政策工具來引導私部門投入淨零轉型,避免資金流持續投入傳統的高碳排技術或製程,抵銷了全球氣候減緩的努力。

6. 預期效益及衝擊評估

包含預估減碳量、經濟及社會效益。若特定政策對部分族群、生態系統可能造成重大衝擊,則應執行相應的調查評估、配套措施,盡可能地降低負面影響,如此方能降低衝突、強化社會信任,讓各方利害關係人願意持續地參與減碳路徑的建構。

灣淨零關鍵戰略中被遺落的工業淨零課題

回顧國發會去年公布的「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」、「淨零轉型之階段目標及行動」、工業局發布的「第二期製造部門溫室氣體排放管制行動方案」與製造部門2030淨零轉型路徑,以及散佈在淨零關鍵12項戰略中與工業減碳相關的部分,可發現其欠缺中長期(2030-2040)的關鍵目標里程碑,六大耗能產業別各自的減碳目標亦付之闕如。

我國當前的工業減碳策略目前分散在各項關鍵戰略中,擬定戰略時,也缺乏利害關係人的參與,且多項戰略並未提及相應的政策工具、稽核指標不明確(或是與目標不一致)、預算及政策影響說明不足。舉例而言,綠色金融戰略並未具體說明未來如何驅動足夠的投資支持工業淨零轉型;現行的公正轉型戰略也未就高排碳產業邁向淨零轉型的勞工與社區經濟衝擊詳加討論。

共構灣工業淨零關鍵戰略

考量到2050淨零目標、我國再生能源的發展潛力、國際供應鏈減碳壓力、半數生產設備將於未來十年邁入汰舊換新週期等因素,筆者認為工業淨零戰略應至少再新增三項中長期目標:

  1. 2030年物質密集度降低40%目前雖於資源循環零廢棄戰略已訂定資源生產力目標,但其僅能將物質密集度降低33%,唯有提升到降低40%之目標,方可確保2030年時台灣鋼鐵、石化、水泥等產業規劃邁向負成長。

  2. 2035年零碳製程佔比達半:現行規劃遲至2040年才導入低碳製程,與產業汰換週期顯有出入,應加速設定2035年起產業汰舊換新時均須導入零碳製程。

  3. 2040年主要耗電產業電力需求達到RE100目前僅訂定電子業2050年全面達到RE100,但台灣若要達到淨零,2045年前電力系統便先需達成淨零。而RE100作為加速電力系統去碳化的機制,更應訂定2040年為目標年方有政策效果。

在政策工具上,未來除了需逐步強化主管機關較熟悉的《再生能源發展條例》之用電大戶條款、節電1%升級、六大耗能產業節能及使用能源效率規定之外,也應強化過往並未積極應用的政策工具,例如:升級能源開發及使用評估準則,推動特定產業採用最佳可行技術;善用政府採購法中的26-1條[4],針對特定高碳排材料逐步建立採購標準,協助各部會及地方政府的採購機關導入之;協同金管會、環保署、工業局與能源局盤點已有的企業及產品碳排資料,建立可追蹤、比較、機器易處理的共通性資料庫,並持續改善資料品質,方能精進未來的減碳政策規劃。

此外,更應掌握《氣候變遷因應法》三讀通過的機會之窗,盡速制訂碳費子法,依台灣減碳進程訂定起徵費率與符合淨零路徑的調升規劃,讓產業可進行長期佈局。氣候法除經濟工具以外,亦賦予訂定效能標準此管制工具之權責。故應於兩年內完成工業部門效能標準之訂定,藉此加速老舊高排碳製程退場,亦可避免私部門的資金繼續流向此類技術或設施。

除了導入多面向的政策工具之外,還需要為工業淨零轉型提供資金支持,使其從現有技術轉向淨零排放技術的研發及部署、降低先行者的投資風險。國發會去年雖宣布到2030年前將投入約8800億的資金在淨零轉型上,但從當前的政策文件中尚看不出有多少比例會投入在工業部門及其必要的基礎建設。

在這部分或可學習日本的綠色創新基金、德國工業去碳化補助計畫等,其主要用於技術尚不成熟(TRL=4以上)但國際上認定減碳潛力相對高的創新計畫(如:氫直接還原鐵、大規模的電解水製氫等)。同時,也需要針對私部門建立轉型融資機制(如:日本針對六大產業訂定了《氣候轉型融資路線計畫》),或是強化永續經濟活動的指引規範。

金管會雖然在去年12月發佈了「永續經濟活動認定參考指引」,但在製造業中,僅就水泥與玻璃生產建立了技術篩選標準,且標準太過寬鬆(如水泥業的單位排碳標準與業界平均相去不遠),且其綠色金融戰略中提出來的策略也多停留在碳盤查與資訊揭露上,不足以引導資金投入工業減碳。

綜合以上討論,本文提出如下圖的台灣工業淨零轉型政策組合建議,包括淨零路徑相符里程碑、政策工具與支持機制,藉此串接散落在各關鍵戰略,且仍陷於輔導思維的工業減碳措施。


圖4:台灣工業淨零戰略應強化的面向(資料來源:林怡均、趙家緯整理)

在《氣候變遷因應法》 三讀修正通過的當下,期許經濟部能善用此法制基礎,與相關部會進行跨部會協調,合作檢討過往成效不足或尚未積極應用的政策工具、強化預算投入及淨零轉型融資機制,同時補上氫能、CCUS在工業淨零轉型中的規劃說明,在本年度第一季時推出完整的工業淨零戰略。方能呼應 COP27之後,七大工業國欲藉由氣候俱樂部加速工業去碳化的國際趨勢。

註釋

[1] 難減排產業包含重工業(鋼鐵、水泥、石化)以及長途運輸業(貨運、海運、航空),這些行業深度減碳所需要的技術目前還處於相對較早的開發階段(原型或示範型計畫),且大多面臨四大挑戰加劇其減碳難度:(1)長壽命的資產/設備 (2)高溫熱量需求 (3)製程中固有的化學反應導致的二氧化碳排放 (4)激烈的國際市場競爭。因此國際研究將上述六大行業歸類為難減排產業(IEA, 2020)。

[2] 不包含驅動者(驅動力)這一項元素,因為驅動者在IEA(2022)的定義中是指:實現重工業部門淨零排放的領導角色與支援角色,故無關於政策導入。

[3] 
1. 現有工廠的某些擴廠投資可能與淨零路徑不相容,針對這類未來可能成為擱淺資產的投資,在政策設計上應與那些「規劃轉型至近零排放生產的既存工廠」差異化對待。

2. 如從產品生命週期的角度考量建物的整體碳排放,政策面上應鼓勵舊有建築翻新,而非完全拆除後蓋新建物,因此在政策設計上應將「拆除費」納入考量,並獎勵「建物翻新(讓建物壽命延長」」的措施。

3. 消費端的碳排減量政策是對中間或最終產品中的特定材料徵收碳費/稅,或是訂定減排要求。該政策可讓國內廠商和進口材料商面臨相同的碳排成本。然而,與CBAM類似,該方法的主要挑戰之一是:需要一個可追踪材料碳含量的系統。

[4] 政府採購法26-1條:機關得視採購之特性及實際需要,以促進自然資源保育與環境保護為目的,依前條規定擬定技術規格,及節省能源、節約資源、減少溫室氣體排放之相關措施。

參考資料來源:

  • Agora Energiewende and Wuppertal Institute (2021). Breakthrough Strategies for Climate- Neutral Industry in Europe: Policy and Technology Pathways for Raising EU Climate Ambition.
  • IEA (2020). Energy Technology Perspectives 2020
  • IEA (2022). Achieving Net Zero Heavy Industry Sectors in G7 Members
  • WEF (2022). The Net-Zero Industry Tracker

作者

趙家緯

台大環工所博士,現為台灣環境規劃協會理事長、台大氣候變遷與永續發展國際學程兼任助理教授。長期參與台灣氣候與能源政策之公共討論,近期聚焦於台灣淨零轉型路徑規劃。