※ 限批令是中國首創的環保制度，當一個開發案或一個地區甚至一個流域，出現重大環境違法事件，中國環保部門有權暫停此區所有新建案的環評審核，直到該區完成環境整治改善。區域限批施行近十年，成為環境治理的殺手鐧，漸成常態化的趨勢。直到新環保法頒布才有被納入正式措施。然而限批相關規範仍待補強，與之相伴而生的失序風險，也亟需解決。
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| 北京雖然空氣汙染嚴重，卻是少數未被環保部限批的地區。圖片來源：螺钉 |
有什麼方法可以打擊地方保護主義、有效督促地方政府重視環保？
環保界有一個共同的回答是：環評區域限批。這項因為環境整治而暫停相關區域內建設開發環評的制度，像連坐一樣，以環評為著力點，扼住違規的地方政府的喉嚨。
環評限批來了 地方政府慌了
2015年6月15日，在被環保部督辦的223天裡，因受到區域限批，河南省安陽市暫停了118個涉及大氣污染排放的開發，涉及近百億投資。「限批和按日計罰同等重要，政府招不來投資，著急啊。」一位當地環保局人士對南方周報記者說。
按日計罰針對的是企業，區域限批針對的則是政府，這兩項制度都被寫入了2015年實施的新環保法。在新近實行的國家防治行動和地方法律法規中，區域限批不僅作為未完成任務的責任追究措施被列入《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治計劃》，在上海、陝西、湖北、海南等地，亦被視為治理大氣污染的重拳。
不過，2015年，一篇英文論文《中國的環評區域限批：環境威權主義的合法性》指出區域限批制度取得了一定成效，但缺乏公眾參與，制度不夠具體。論文的第一作者、中國人民大學法學院副教授竺效在2014年發表的另一篇論文中，同樣肯定了區域限批的積極作用，但也提出了諸多完善此項制度的建議。
南方周末記者遍查環保部和各省市環保部門等網站，搜索了全國近十年來的區域限批案例，以回溯和總結這一殺手鐧的演變足跡。
越來越常使用的殺手鐧
據竺效的統計，區域限批的第一個案例出自四川省環保局（即現在的四川省環保廳）。2006年12月15日，瀘州電廠發生柴油洩漏污染事件，造成瀘州市區自來水廠停止取水，並對重慶市部分地區造成影響。此後的62天，瀘州市被暫停除污染治理以外的新建案環評審批。
結合竺效論文中的案例，截至2015年7月，以被限批的區域為單位（如一個文件限批了三個地區，則計算為三個案例），由環保部、省級環保部門、市級及以下環保部門做出的區域限批案例分別為48、67和5個，共計120個。
從次數來說，並非所有省（市）都被限批，也並非所有省（市）都下發過限批文件。在環保總局/部下發的48個案例中，被限批次數最多是河南省，達到五次，其次是安徽，為四次。除港澳台外，全國祇有北京、上海等9地未被環保部限批。而從下發限批的省級環保部門來看，僅有15個省（市）環保部門下發過限批，其中山東下的最多，為18個。而山東省濱州市是被限批最多的城市，其下屬區縣不僅在2014和2015年被山東省環保廳限批四次，全市又在2015年被環保部限批一次。
從範圍來說，對於「區域」的定義很模糊，目前看來，限批的範圍不一，最小的是經濟開發區，最大的是省。如2014年7月9日，鑑於新疆2013年氮氧化物排放總量已超出中國政府的「十二五」總量控制目標，環保部決定暫不受理上半年新疆上報的五個火電案，並將環評報告書退回。
從原因來說，呈多樣化趨勢。2014年以前的案例比較多樣，例如違反環評審批、未完成總量減排任務、血鉛事件、重金屬污染等突發事件等。2014年以後，原因針對性較為集中，大多數針對總量減排和環境品質達不到要求，僅有兩例是針對畜禽養殖整治和秸稈焚燒。
限批項目五花八門
從內容而言，限批的內容也多有變化。竺效的論文提到，在2013年以前，限批的內容比較廣泛，除污染防治、循環經濟、生態恢復工作外，任何投資開發均可能被限批。而在2013年後，限批的內容較為集中，主要對新增COD（化學需氧量）和氨氮排放以及燃煤機組新、改、擴建的限批。而根據南方周末記者的統計發現，2014年之後，限批的確有集中於具體污染物的趨勢，但也有完全限批的規定，例如山東、安徽、江西就曾對「所有涉及廢水排放的建設」限批。
從時間來說，除一個案例未能搜索到啟動時間，9年來，119個案例的分佈出現了兩個高峰，第一個高峰是2007年，達到19起，其中17起由原環保總局下發，這是國家層面啟動區域限批的第一年，也是環保總局/部歷年來下發區域限批文件最多的一年。第二個高峰是2014年，達到了40例，占到所有總量的1/3，其中29例由省級環保部門下發，也是省級環保部門下發文件最多的一年。2014年也第一次出現了市環保局下發的區域限批文件。
綜觀2006年來的趨勢，2007-2012年限批的數量平均不超過10例，2013年之後數量上升，2015年雖然只過去半年，也已查實13例。可見區域限批的使用頻率已越來越高。
在120個案例中，限批時間最短是山東萊蕪，只有34天，最長的是新疆環保廳對於昌吉州奇台縣蘭炭業的環評限批，長達三年。統計限批的解除時間很難，在竺效和南方周末記者統計的120個案例中，有1/3都找不到解除限批的日期。
不受法律約束的行政行為
作為中國首創的制度，在竺效看來，區域限批是在地方政府或其他部門不配合環保執法時，環保部門採取的「無奈之舉」。此殺手鐧祭出初期，不乏有人擔憂，不受法律約束的行政行為可能導致權力濫用，所以自2007年以來，這項殺傷力極大的制度一直不斷地尋求立法確認。
在新環保法之前，僅有水污染防治法和《規劃環境影響評價條例》對區域限批作出了規定。這兩項法規的適用情形均是總量控制目標未完成，而新環保法則新增了環境品質目標未完成的情形。
而早在新環保法實施之前，山東省就已經針對環境品質進行限批，如山東省濱州鄒平縣因2013年度空氣品質未達到二級標準，且2014年第二季度空氣品質惡化而被限批涉及廢氣排放的建設開發。
相較於以前的法律，新環保法還明確了環評區域限批的決定主體為「省級以上人民政府環境保護主管部門」。但是南方周末記者發現，在2015年新環保法實施之後，依然有地市以下的環保部門下發了區域限批的文件。例如天津市濱海新區環境局於2015年1月對大港經濟開發區進行了區域限批。而在合肥市2015年下發的《合肥市大氣污染防治工作考核辦法（試行）》和《合肥市「河長制」考核辦法（修訂）》中，均直接規定了市縣環保局有區域限批的權力。
多位受訪的環境法專家認為，基於環境治理形勢的緊迫性，如果有地方人大的授權，地市環保局也可以區域限批。截至發稿，合肥市環保局未給南方周末記者回覆文件頒布依據。
但在竺效看來，新環保法實施後，相關條例應和環保法對應，他堅持認為地級市不適宜作為決定主體，且地方立法也不能和全國人大常委會的立法相衝突。
「不一致並不意味著衝突，這意味著地方對於環保的考核採取更加嚴格的要求，也是符合環境保護法第44條的精神，不妨讓地方試試。」中國政法大學教授曹明德說，「不少項目環評並不是到省以上環保部門審批，如果地市環保局不能限批，區域限批這一重要的環保制度可能會束之高閣。」
新環保法的邏輯漏洞
除了決定主體的爭議外，竺效認為，新環保法也留下了邏輯漏洞。新環保法規定暫停審批環評文件的項目為「新增重點污染物排放總量的建設項目」，也就意味著只能是限批排放二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四項重點污染物的建設項目。
但環保部和地方似乎並未局限於這四項污染物。例如2015年6月，環保部對於山東濱州的處理是：「暫停審批除節能減排及民生項目之外的建設項目環評文件」。在山東省下發的限批文件中，涉及的範圍則更廣，如對山東濰坊市濱海經濟開發區的限批內容包括「涉及廢水和固體廢物排放的建設項目」。
多位受訪專家表示，這雖然超出了環保法的限定範圍。但是這些限批文件並沒有明確引用環保法，而是表以「根據有關規定」。中國政法大學教授王燦發認為這有可能是引用了其他規定：「環保法沒有涉及的內容，別的規定不是不能管。」環保部的一位專家也持相同態度：除了上述三個法律之外，大氣污染防治行動計劃等國務院下發的文件中也有規定。地方所為同樣行之有據。
限批規範修訂緩慢
不過，上述環保部人士和所有受訪專家也提醒，當下對於區域限批的使用具有「不規範、不統一，甚至隨意的傾向」。而歸根結底是由於國家層面對於區域限批的適用條件、適用範圍、啟動程序等沒有明確規範。
多位專家透露，正在修訂的大氣污染防治法基本延續了環保法對於區域限批的規定。而列入修法日程的環境影響評價法則意識到了這個問題，但是修訂的時間還待以時日。
實際上，早在2008年，環保部就曾下發了《關於徵求〈環境影響評價區域限批管理辦法（試行）（徵求意見稿）〉意見的函》，有的地方政府甚至按照辦法的草案稿制定了地方的辦法。但是因多方博弈以及沒有足夠的法律依據，這份還停留在環保部網頁上的徵求意見稿，再沒有下文。
「當初的徵求意見可以再發出來，這樣的操作比等待修訂環評法要簡單一些。」竺效建議。
