「循環經濟」遭濫用中國垃圾發電淪斂財工具

2016年08月11日

作者：閆笑煒（新浪能源雜誌記者）

本文獲得最佳環境報導獎的「最佳綠色經濟報導」獎。

頒獎詞：閆笑煒做出了突破：他深入多個垃圾發電廠調查，揭示了這個產業灰色的利益鏈條和魚龍混雜的潛規則。

垃圾發電，被認為是城市廢棄物「變廢為寶」的最優循環經濟解決方案。但這個看似美好繁榮的「循環經濟」外衣下面，充滿著各種假象與騙局。

垃圾掩埋場。圖片來源：Prylarer。CC0 Public Domain

突擊焚化廠循環經濟掩護黑箱金權

從東莞出發，沿環城路西行約30分鐘，即可經過小鎮橫瀝，繼續行駛約5公里，則可看到一座封閉的廠區。在微風中，黃藍雙色的公司旗幟伴隨國旗獵獵作響；廠區門口，煙塵、二氧化硫等排放信息滾動播放，廠區的鍋爐煙筒冒著煙氣，來往的垃圾車卸料時發出的轟鳴，打破廠區特有的寧靜。

這裡就是珠三角最大垃圾發電項目——橫瀝垃圾焚燒發電廠所在地。它隸屬於粵豐集團的東莞市科偉環保電力有限公司，今年9月，這裡剛剛完成循環流化床升級水冷振動爐排爐的改造。

上世紀80年代末，從深圳落成第一家垃圾發電廠開始，國內垃圾發電的淘金序幕被緩緩打開。伴隨著日益增長的垃圾和填埋場的逐漸飽和，垃圾發電漸漸被認為是最具前景的垃圾處理方式。

從那時起，垃圾似乎多了一個身份——一方面它是城市裡急需處理的固體廢棄物；另一方面，它是循環經濟，放錯了地方的資源，能以最經濟、直接的方式，源源不斷的提供電力。

但似乎任何一個產業都擺脫不了的命運，經歷了約十年的黃金時期，圍繞垃圾發電的爭議也愈演愈烈，披著「循環經濟」外衣的垃圾堆場，一方面被質疑惡意套取國家垃圾處理補貼資金，另一方面，也不斷因環保問題被屢次推向輿論風口浪尖。

11月下旬，《能源》記者趕赴國內多處垃圾發電項目調查得知，真實的垃圾發電產業，正如位於橫瀝鎮的垃圾發電廠一般，美好的外表下，掩蓋了灰色的利益鏈條和魚龍混雜的潛規則。

左手垃圾補貼右手賣電營利焚化廠競標搶破頭

11月上旬，張銘源（化名）的一個重要行程是前往西安參加位於國際展覽中心的環境博覽會，向展台參觀者介紹公司的業績和技術實力。

張銘源是一家垃圾發電公司的董事長，除了參加展會外，他來到西安的另一個目的，是參加即將開始的垃圾發電項目招標，角逐當地垃圾發電入場資格。

不久前，西安市政府釋放出興建5座垃圾焚燒發電廠的消息。根據陝西環保集團的數據統計，西安日平均產生生活垃圾7000-8000噸，夏季甚至可以達到9000噸。但大多數生活垃圾均以填埋處理，由於填埋場的日益飽和，西安市政府打算以垃圾焚燒發電項目以替代傳統填埋場。如果以平均處理量2000噸的填埋場來看，西安市至少需要5個垃圾焚燒發電廠，才能滿足生活垃圾處理需要。

近些年，由於環保行業的由冷至熱，不斷增長的垃圾量和填埋場的日趨飽和，垃圾焚燒發電的境遇也隨即改變。相對於動輒上億，蜂擁而上的風力發電和光伏發電項目，垃圾發電具有更小的經濟規模；與傳統的生物質發電相比，垃圾發電原料收集更穩定，而且技術實現了市場化。在高額的垃圾補貼的誘惑下，從業者只要保障原料充足，就掌控了穩定的收益，這使得越來越多的投資者們沉迷於垃圾處理補貼和售電帶來的暴利機遇。

得標關鍵：關係打通了沒

張銘源旗下的公司，早在上世紀末建成了東莞第一座垃圾發電廠，在不少業內人士看來，他算是垃圾發電行業的元老人物，不過，和當初的躊躇滿志相比，他們似乎對成功得標西安項目並未抱太大希望。

「我已經多年沒有從事垃圾發電新項目的投資了，相比之下我們並沒有太大競爭優勢。」張銘源向《能源》記者坦言。

近些年，由於地方保護，他手中拿到項目越來越少，但另一方面，每一次角逐垃圾發電，對他來說都意味著一次鉅額支出。

不久前，他曾參加湖南永州日處理1400噸項目競標的垃圾發電項目。從項目前期調研到參與競標，各項花費加起來有800萬元之多，除了製作文件、項目調研外，很大一部分，還是用來打通各層政府關係。

「記得當時，當地環衛局領導家有喜事，我們給他們隨禮（紅包），現在查得嚴，隨禮都不敢署名，關係不好，甚至都不敢收你的隨禮。而且，隨完分子（送完紅包）馬上得走，根本不能留下吃飯。」張銘源給《能源》記者爆料。

即使如此，張銘源仍然未能得標永州垃圾發電項目，該項目最終被一家國企背景的競爭者所獲得。

此外，這幾年，張銘源感覺投標中的「綁架」氛圍也越來越濃。由於看到了垃圾發電的盈利前景，許多擁有政府關係的商人也紛紛涉足垃圾發電。他們大多沒有業績，不具備投標資質。

聯名投標：我的業績就是你的業績

一位不願具名的業內人士曾表示：「決定是否得標有三個因素：關係、價格和技術。現在，技術已經拉不開距離，關係和價格是最重要的。」

一般來說，投標垃圾發電都會有一個准入門檻，投標企業必須有運營500噸/日處理量的垃圾發電廠才能投標，這表面對競標公司起到規範作用，但招標文件中，卻隱含了不少貓膩（內情）。

「假設符合資質的企業有6家，沒有資質的企業也想參與投標，政府在招標的時候，會註明『允許聯合投標』，然後暗中要求具備資質的企業帶著沒有資質的企業聯合投標，得標後，聯合投標企業會享有『乾股』坐享收益。這些項目，可以對外說是自己的業績，其實不少企業的業績就是這麼來的，有了業績以後，可以到其它地方光明正大跑馬圈地（大肆掠奪資源）了。這其中，有不少公司都是政府親戚朋友介紹過來的。」張銘源告訴《能源》記者。

評審委員都是我的人

由於垃圾發電的業主一般是政府環衛部門，垃圾發電招標結果往往是政府意志的體現，儘管形式上得標公司由評標委員會決定，評標委員主要成員由招標公司從專家庫中抽選。但在現實操作中，評標委員會對結果影響有限。

其一在於招標公司對專家具有選擇權，「不合作」專家下一次則不會被邀請。其二在於專家需根據政府制定的招標文件打分。一位以循環流化床為主要技術的垃圾發電從業者對《能源》記者表示：「有時候，政府關係的企業採用水冷振動爐排爐，那麼招標文件中，乾脆就把以流化床為主的一些企業排除在外」。這樣環衛部門利用手中的自主選擇權，確立招標細則，進而按照自己意志來選擇BOT公司。

對於此次西安招標狀況，張銘源搖搖頭，不願多談，但他表示：「參與投標一共有20家單位，要和當地企業競爭還是很難。」

這些潛規則，若不是張銘源爆料，目前僅在行業內部流傳。然而，即便一些企業千辛萬苦最終獲得路條與核准批文後，垃圾是否真如一些行業人士所期望的，能夠成為一座待挖掘的寶藏？事實似乎並非如此。

都會焚化爐 8年成本回收

貴州興義市垃圾發電廠內，白底藍條的專用密閉垃圾清運車載著垃圾，順著棧橋進入全密閉且微負壓的卸車大廳，20噸垃圾「嘩嘩」倒入垃圾池。

據了解，該項目由鴻大環保電力公司設計運營，生產的電力最終併入興義電網，爐渣可用於製作建築材料。一期項目，其垃圾處理量被設計為700噸/日，發電併網後的項目每年生產電能約1.4億千瓦時。

據透露，這一滿載設計700噸的垃圾發電廠，當時日處理量只有500噸左右。

一位不願具名的業內人士曾為《能源》記者做過一筆測算：「垃圾發電，收入主要來源於上網電價和垃圾處理補貼。而承擔的成本，主要包含設備購買維護、人員等，這些基本是固定成本。但其收益則與垃圾處理量息息相關。一般來說，日處理600噸垃圾，其補貼與上網電價收益才能達到垃圾發電收支平衡點。但由於不同地區垃圾熱值（heating value, 又稱燃燒熱），燃燒條件以及所採取的技術路線不同，部分專家認為這個收支平衡點應當在1000噸/日上下。從數據來看，鴻大環保日處理量在500噸，處在盈利平衡點之下。」

另一方面，決定垃圾發電項目盈利能力和項目所在地有很大的關係。粵豐集團科偉環保電力總工程師李德明告訴《能源》記者：「早期的垃圾發電項目基本集中在發達地區，一般來說，長三角、珠三角地區，垃圾資源充足，垃圾熱值較高，加上政府資金充裕，垃圾發電廠滿負荷運行，盈利狀況都很好。例如，粵豐集團旗下東莞日處理2000噸，改造投資6億左右，但8年即可收回成本。」

垃圾不夠燒焚化爐虧本

在沿海地區之外，項目盈利情況有所不同。錦江集團副總經理任光惠曾向外界表示：「山東菏澤錦江垃圾電廠為例，因為發電規劃不周，電廠出產運轉率僅為35%；垃圾發電本錢為0.397元/度，而其施行的暫時電價僅為0.285元/度；加上政府許諾垃圾燃焚的補貼遲遲不能到位（每燃燒1噸垃圾，索取10元補助），招致其臨時虧損。」此外，業內人士透露，由於一些項目盈利能力不佳，錦江集團最近在考慮將其出售。

早期以輕紡業起家的錦江集團，由於電力供應不足，併購了嘉興一帶的自備電廠。當時，自備電廠成本低廉，進行流化床改造後，這些自備電廠可以以垃圾取代燃煤作為發電原料。這無意中的收購，為錦江集團創造了鉅額財富。然而，在錦江集團走向內地時，情況就不一樣了。項目所在地不同，政府的財政狀況也有所差異，各地上網電價和垃圾垃圾處理費不同，以及政府的補貼是否到位都決定這一個項目的盈利狀況。

錦江集團並非個例，國內另一垃圾處理龍頭企業光大集團，其長三角、珠三角地區的項目有著良好的盈利能力，但走向內地，也面臨著垃圾處理量不足，電價補貼等困境。

「由於垃圾處理量決定著項目收益，因此政府對垃圾的規劃很關鍵。」張銘源表示。

例如，昆明的垃圾發電規劃飽受業內人士詬病。作為最早招標垃圾發電的內地省會城市之一，昆明早在2008年即開始垃圾發電的項目招標。根據規劃，2020年全市四城區的城市生活垃圾產生量將達到7000噸/日，昆明市計劃興建5座垃圾發電廠，最終得標的包括當地企業雲南環能電力、錦江集團、中德環保等。

「當初我們是根據政府的規劃制定的可行性研究报告，以為垃圾收集完全沒問題，結果項目投運才發現實際垃圾產量遠遠沒達到這個數字。由於焚化爐多垃圾少，一些設計指標為1000噸/日發電廠日處理量只有500噸左右，處在盈虧平衡線之下。」一位當地垃圾發電從業者告訴《能源》記者。

雖然不少二三線城市也開始考慮以焚燒發電的形式處理日益增長的生活垃圾，但多名業內人士均認為適合做垃圾發電項目的地方越來越少。

相比之下，企業的策略截然不同。據一位不願具名的業內人士透露：「光大集團作為國企，有發改委資金支持，再加上上市公司的背景，完善的產業鏈，其戰略也是將垃圾發電作為產業來做，並不會考慮某個項目盈利問題，但以盈利為目的錦江集團，會考慮出手一些盈利能力較差的電廠，而業務中心會逐步轉向其氧化鋁產業。」

削價割喉戰得標後再撈回來

幾家歡喜幾家愁。一些企業謹慎前行的同時，卻有一些企業快馬加鞭的跑馬圈地，在《能源》記者調查了近些年落成的垃圾發電項目後發現，跑馬圈地的企業以上市公司居多。

一般來說，垃圾補貼決定著一個垃圾發電廠的收支平衡，補貼高，投資回報週期短。

但有些企業甚至以飛蛾撲火之勢，不惜以極低的垃圾處理補貼競標。今年8月，綠色動力環保集團股份有限公司以26.8元/噸的垃圾處理補貼費得標安徽省蚌埠市生活垃圾焚燒發電BOT項目，刷新了內地BOT建設運行爐排爐垃圾焚燒發電垃圾補貼費最低記錄。而不到兩個月後，天津泰達以26.5元/噸再次得標江蘇高郵垃圾發電項目，將記錄再次刷新。

這種現像從本世紀初就初露端倪，2001年，國內第一個採用BOT建設運行的山東菏澤生活垃圾焚燒電廠，當時定的垃圾處理費是8元/噸，其後還有一批生活垃圾焚燒發電廠生活垃圾處理費定為20元/噸，30元/噸以及40元/噸。到現在，價格戰已成常態，在實際的招投標中，政府指導價只是一紙空文，並無人執行。「正常得標價能達到指導價50%就不錯了，極端情況下得標價甚至僅為指導價一成。」張銘源告訴記者。

相比非上市公司，這些企業資金鍊充裕。但跑馬圈地的背後，企業訴求魚龍混雜。

據不願具名的企業負責人爆料：「不久前，國內一個國內知名國有企業，剛剛成立垃圾發電事業部，他們聯繫到我說有沒有垃圾發電項目可以賣，由於急需業績，當時要的很急，說哪怕年處理量400噸的項目，不盈利也都買了。對於國企來說，買了就有業績。對於拿到項目的企業來說，這又是一筆暴利。」正是看中了這點，不少企業在獲得項目後，做起了「二道販子」。

在中國城市建設研究院總工程師徐海雲看來：「對於上市公司來說，垃圾發電，是很好的公眾熱衷炒作概念。一些選擇錯誤技術路線的投資方，通過手握25年或30年的特許經營協議，可以輕而易舉地賣掉項目或者推倒重來，改建機械爐排爐生活垃圾焚燒發電廠。這一過程投資方不僅沒有損失，還可以把損失轉嫁給政府或國有企業，由於政府過度保護投資者利益，往往投資方有恃無恐。此外，社會誠信缺失，助長投機行為。資本市場上，只要能夠講故事，股價就得到追捧。」

張銘源告訴記者：「近些年，企業也越來越聰明了，不少企業甚至學會了『倒逼』政府漲價，一些企業把項目拿到手後，項目盈利狀況較差，煙氣排放也不達標。後來通過媒體曝光，使政府面臨壓力，最後政府出資改造煙氣處理設備，並把生活垃圾處理補貼費一次性提高到120元/噸。」

利用居民抗議要求政府提高補助

但倒賣項目，只是其一，此外，也有不少上市公司靠著充足的資金，得標後，以「鄰避效應」為由，擱置3年不建設。

「現在的問題，不是技術問題，而是你得標後投不投運的問題。只要運營良好，包括尾氣處理，都是沒有問題的，其實，興建一個垃圾發電項目，對於周邊百姓來說，能帶來非常多的隱形收入，譬如環境補償，徵地補償等等，但如果經濟補償不到位，老百姓會抗議，形成所謂的『鄰避效應』。」以為不願具名的業內人士告訴《能源》記者表示。

鄰避效應，對政府來說是巨大的壓力，但企業卻獲得了正當理由擱置項目。一般來說，企業只要拿到路條，就可以申請補貼，補貼一旦申請下來，就可以申請銀行貸款，但許多企業拿到貸款以後，轉而做別的項目。「昆明一共得標了4家公司，其中某個德國上市公司到現在項目拖著都不建設，轉而投向房地產項目去了。」某位業內人士爆料。

在中國城市建設研究院總工程師徐海雲看來，政府對惡性競爭的寬容，是造成惡性競爭，跑馬圈地的根源。在日益飽和的垃圾填埋場中，環保訴求已成為垃圾發電的更大推動力，也是決定一個項目能否順利實施的首要因素。但環保訴求帶動的產業，卻屢屢因環保問題被推向風口浪尖，這又隱藏了什麼秘密？

戴奧辛隨風飄數據造假見怪不怪

11月19日，在東莞市科偉環保電力有限公司現場總指揮陳峰的帶領下，《能源》記者參觀了這座新建的垃圾發電項目。與臭氣熏天的垃圾填埋場相比，這裡的空氣聞不到一絲異味，廠房內充斥著顯眼的環保口號，牆壁上，氮氧化物、二氧化硫的信息每隔5秒鐘滾動刷新。臨行時，陳峰特地在記者面前的噴泉處洗了洗手。陳峰告訴記者，這些景觀用水，都是廠區循環處理，處理結果達到了實現了零排放。

2014年，環保部出台了《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2001），不少垃圾發電廠開始著提標改造。這些改造確實立竿見影，在顯示螢幕上的各項數據中，戴奧辛的指標達到了0.1ngTEQ/m3，這已是歐盟排放標準。

但結束參觀時，已臨近午飯時間，隨行專家仍然建議記者選擇遠離垃圾發電廠的地域用餐。

「這些數據有水分（不純、造假）。」一位從事垃圾發電20餘年的業內人士向《能源》記者透露：「別說他們了，我做垃圾發電廠總經理的那幾年，有些事我都幹過。當然並不是說戴奧辛什麼的處理不了，主要是它檢測起來非常困難。」

由於生活垃圾組成十分複雜，即使同一垃圾發電廠，來自同一地區的垃圾，在不同的氣候條件下，其組成也有所差異。在雨季，其含水量較高，燃燒不夠充分，排放物殘渣可能較多，而旱季就有所不同，因此，根據垃圾組成測算排放幾乎不可能實現。通常，環保部門檢測戴奧辛的主要手段是通過活性炭吸附，由於戴奧辛的主要物質是固體顆粒物，活性炭具有較好的吸附能力，因此，使用了多少活性炭，成為了檢測垃圾發電廠排放是否達標的唯一參照物。

「這裡面就有很大貓膩了，比如，環保部門來檢測前幾天，我們再上活性炭，這樣活性炭用量也不是很大，又完全符合環保部門的標準。」這名人士告訴記者。

一些企業，甚至在廠區旁邊修建環保部門的辦公大樓，在上級領導來檢查時，顯示自己的環保。由於垃圾發電廠牽扯了太多利益在其中，環保部門有時也睜一隻眼，閉一隻眼。