農地老是蓋工廠 國土計畫怎樣才行? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

農地老是蓋工廠 國土計畫怎樣才行?

建立於 2017/02/22
作者:潘正正(地球公民基金會專員)

對於想要了解、參與國土計畫的公民,或空間規劃專業者來說,我們大都懷揣著某種台灣人與土地和諧互動、秩序繽紛的理想圖像,但卻在面對保安林內的礦場、或農地上蔓延的農舍及違章工廠時,看見了現實與願景的落差。基於這樣的議題意識,我們要如何理解和參與好不容易催生出來的國土計畫?

土地議題的三大資訊:地權、地用、行為規範

地權,是指一塊土地屬於公有還是私有?公有指的就是所有權在中華民國或縣市政府;私有可能是單複數的個人、公司社團等。但是,不管公有或私有土地都需遵守土地利用管制與行為規範。

理解既有體系架構是運動的第一步。圖片來源:地球公民通訊

地用管制是指在區域計畫、都市計畫和國家公園計畫中,每一塊土地都有其任務分派,來指導、限制其使用。譬如,區域計畫中的特定農業區、一般農業區、都市計畫中的農業區,都是為了保持農業生產而劃定,原則上不能變更為建地,只容許農舍、必要之農業產銷、水源保護或公用事業等設施。

然而,區計法施行時的現況編定,以及後來的「促產條例」、「產創條例」、「工廠管理輔導法」等法令都突破了原計畫設定的框架和空間秩序,造成農業區內一般建地(甲建)與工業區外工業合法建地(丁建)持續增加。農牧用地與甲種或丁種建築用地在實際的空間裡或許僅一線之隔,但容許使用的類型跟強度有很大的差異,如不比對用地編定,是無法分辨農業區內的工廠在土地利用上究竟合不合法的。

以農地工廠為例,一旦農業區內有合法工廠或零星工業區的存在,就會因為產業群聚、農地價格相對低廉,而有違章工廠出現;倘若政府執法不力,加上同一家公司的不同製程被允許到工業區外生產,形同默許違章廠存在;而土地被炒作,使工業區進入門檻過高,甚至不斷被變更為住商,導致的結果就是台灣農地上長出的違章工廠,竟多於合法工廠,而且其中不乏土壤及地下水高污染事業。

城市的發展與擴張。圖片來源:地球公民通訊

地用管制雖由內政部主管,但是,各類使用的行為規範,都要回歸各「目的主管機關」的法令和政策;各行為規範間的協調競爭,則決定了地用管制的設定。例如農委會依《農業發展條例》,設定農業發展與農地管理的策略,確保農地的品質與數量。但當立法院修訂《農發條例》允許農地面積的1/10興建農舍時,農委會就只能退守到是否農用、是否影響生產環境的認定。當經濟部要來搶地,大範圍就以國家重大建設、圈地分區變更、徵收開發的方式進行;小範圍則透過產創條例、工廠管理輔導法等的立法修法開門。內政部在其中,只能配合修正土地管制、調整遊戲規則;而農業單位只能接受行政院指示,壯烈犧牲了幾位背骨公務員後也就配合辦理。

地權、地用、行為規範三個軸線往往環環相扣,最難掌握的就是領域重疊時各行為規範的權責釐清與競合,以及法規政策沿革過程中相互的影響、協調與妥協。公民的力量,需瞭解各法規與各機關間的複雜關係,與其把矛頭對準國土機關,或者其他相對弱勢的機關,更應該把砲火對準禍源才實際。

風險承擔與責任歸屬:受災v.s致災

台灣破碎的地質與氣候條件,加上稠密的人口,要支撐社會的發展,各種產業和土地利用行為,在空間安排上很難不互相影響;對於所有類型的環境敏感區全面的禁止開發與停止既有利用型態,有相當的難度(以國際通常的標準,台灣大概80%會在二級以上環境敏感區)。

對於潛在易受災地區的自用或低密度開發,要政府全面的管制是不可能的。以充分的資訊揭露為前提,輔以引導行為改善避免擴大災害潛勢、健全的防災避難措施,或許才是比較可行的方式。

但是假如土地利用行為會致災,大幅提高他人受災的風險,在風險管理的角度上,就需要主管機關積極的介入處理。例如:農地違章工廠最應該優先積極處理的,本應是高污染事業體的輔導遷移,但我們卻看到經濟部完全繳白卷,甚至還企圖讓部分高污染事業以低污染的身分就地合法。

政策的四個檢核點

一個推動中的政策或土地利用,我們要怎麼判斷它是否合理?廖本全老師提出了四個重要的檢核點:是不是對的事?對的地點?對的方式?是否造成特別犧牲?

第一點,先看政策或土地利用的需求是否合理?對國家的長遠發展是不是對的事情?目前這是由「目的事業主管機關」跟「地方政府」判斷,但無論是政策擬定或興辦事業初步的審查,都沒有公民參與的空間。

第二點,假如是合理的需求,就要看它被擺放的區位適不適合。這部分的任務,目前是由區域計畫委員會、都市計畫委員會和國家公園委員會在負責審查,近年在對公民逐步開放。

第三點,會不會對環境造成過大的衝擊?要怎麼做才能減低衝擊?評估潛在傷害過大難以恢復時,就要另提方案,這就是環境影響評估要做的事,是目前公民參與相對較成熟的一環。

最後,假如前面三個關卡都己經通過了,那在後續執行,或土地使用權取得的過程裡會不會造成特別犧牲?這些人的權利有沒有被保障?損失有沒有被補償?理想上,一個政策經過這四道程序檢驗,不但要合法,還應該要合理。

公民的四條戰線

以上是我們在看待土地利用相關議題時的框架,也是我們參與國土計畫的幾個視角。如大家所知,未來的國土計畫,中央負責規劃原則的設定,地方則是負責實質規劃。也因此,我們認為圍繞著國土計畫,公民社會大概有四條主要戰線必須展開。

一、地方公民監督力量的建立,這是現況下最首要但也艱鉅的任務,不過也是從根本改善台灣政治環境的契機。

二、監督中央對土地分區分類的原則,尤其是四大功能分區間的界線;針對土地使用容許內容與條件進行攻防;以及爭取制度設計前期的公民參與空間。

三、監督地方政府規劃的區域產業走向、分區分類界線、現況課題解方,並提出實質意見或替代方案。

四、未來「國土計畫審議會」需負責協調空間計畫與部門計畫,或許能開啟我們對「對的事」的跨部會協商討論,與公民參與的空間。

國土法明文保障公民參與,但以違章工廠為例,地球公民已初步建立一套區域現況調查、資料彙整的工作模式及後台支援系統,很需要各地團體協助對各縣市違章工廠實況進行調查,在掌握現況、規模、類型等更完整的圖像後,才能針對各種區域性的差異,提出更精準細膩的政策建議。