對於想要了解、參與國土計畫的公民，或空間規劃專業者來說，我們大都懷揣著某種台灣人與土地和諧互動、秩序繽紛的理想圖像，但卻在面對保安林內的礦場、或農地上蔓延的農舍及違章工廠時，看見了現實與願景的落差。基於這樣的議題意識，我們要如何理解和參與好不容易催生出來的國土計畫？
土地議題的三大資訊：地權、地用、行為規範
地權，是指一塊土地屬於公有還是私有？公有指的就是所有權在中華民國或縣市政府；私有可能是單複數的個人、公司社團等。但是，不管公有或私有土地都需遵守土地利用管制與行為規範。
地用管制是指在區域計畫、都市計畫和國家公園計畫中，每一塊土地都有其任務分派，來指導、限制其使用。譬如，區域計畫中的特定農業區、一般農業區、都市計畫中的農業區，都是為了保持農業生產而劃定，原則上不能變更為建地，只容許農舍、必要之農業產銷、水源保護或公用事業等設施。
然而，區計法施行時的現況編定，以及後來的「促產條例」、「產創條例」、「工廠管理輔導法」等法令都突破了原計畫設定的框架和空間秩序，造成農業區內一般建地（甲建）與工業區外工業合法建地（丁建）持續增加。農牧用地與甲種或丁種建築用地在實際的空間裡或許僅一線之隔，但容許使用的類型跟強度有很大的差異，如不比對用地編定，是無法分辨農業區內的工廠在土地利用上究竟合不合法的。
以農地工廠為例，一旦農業區內有合法工廠或零星工業區的存在，就會因為產業群聚、農地價格相對低廉，而有違章工廠出現；倘若政府執法不力，加上同一家公司的不同製程被允許到工業區外生產，形同默許違章廠存在；而土地被炒作，使工業區進入門檻過高，甚至不斷被變更為住商，導致的結果就是台灣農地上長出的違章工廠，竟多於合法工廠，而且其中不乏土壤及地下水高污染事業。
地用管制雖由內政部主管，但是，各類使用的行為規範，都要回歸各「目的主管機關」的法令和政策；各行為規範間的協調競爭，則決定了地用管制的設定。例如農委會依《農業發展條例》，設定農業發展與農地管理的策略，確保農地的品質與數量。但當立法院修訂《農發條例》允許農地面積的1/10興建農舍時，農委會就只能退守到是否農用、是否影響生產環境的認定。當經濟部要來搶地，大範圍就以國家重大建設、圈地分區變更、徵收開發的方式進行；小範圍則透過產創條例、工廠管理輔導法等的立法修法開門。內政部在其中，只能配合修正土地管制、調整遊戲規則；而農業單位只能接受行政院指示，壯烈犧牲了幾位背骨公務員後也就配合辦理。
地權、地用、行為規範三個軸線往往環環相扣，最難掌握的就是領域重疊時各行為規範的權責釐清與競合，以及法規政策沿革過程中相互的影響、協調與妥協。公民的力量，需瞭解各法規與各機關間的複雜關係，與其把矛頭對準國土機關，或者其他相對弱勢的機關，更應該把砲火對準禍源才實際。
風險承擔與責任歸屬：受災v.s致災
台灣破碎的地質與氣候條件，加上稠密的人口，要支撐社會的發展，各種產業和土地利用行為，在空間安排上很難不互相影響；對於所有類型的環境敏感區全面的禁止開發與停止既有利用型態，有相當的難度（以國際通常的標準，台灣大概80％會在二級以上環境敏感區）。
對於潛在易受災地區的自用或低密度開發，要政府全面的管制是不可能的。以充分的資訊揭露為前提，輔以引導行為改善避免擴大災害潛勢、健全的防災避難措施，或許才是比較可行的方式。
但是假如土地利用行為會致災，大幅提高他人受災的風險，在風險管理的角度上，就需要主管機關積極的介入處理。例如：農地違章工廠最應該優先積極處理的，本應是高污染事業體的輔導遷移，但我們卻看到經濟部完全繳白卷，甚至還企圖讓部分高污染事業以低污染的身分就地合法。
政策的四個檢核點
一個推動中的政策或土地利用，我們要怎麼判斷它是否合理？廖本全老師提出了四個重要的檢核點：是不是對的事？對的地點？對的方式？是否造成特別犧牲？
第一點，先看政策或土地利用的需求是否合理？對國家的長遠發展是不是對的事情？目前這是由「目的事業主管機關」跟「地方政府」判斷，但無論是政策擬定或興辦事業初步的審查，都沒有公民參與的空間。
第二點，假如是合理的需求，就要看它被擺放的區位適不適合。這部分的任務，目前是由區域計畫委員會、都市計畫委員會和國家公園委員會在負責審查，近年在對公民逐步開放。
第三點，會不會對環境造成過大的衝擊？要怎麼做才能減低衝擊？評估潛在傷害過大難以恢復時，就要另提方案，這就是環境影響評估要做的事，是目前公民參與相對較成熟的一環。
最後，假如前面三個關卡都己經通過了，那在後續執行，或土地使用權取得的過程裡會不會造成特別犧牲？這些人的權利有沒有被保障？損失有沒有被補償？理想上，一個政策經過這四道程序檢驗，不但要合法，還應該要合理。
公民的四條戰線
以上是我們在看待土地利用相關議題時的框架，也是我們參與國土計畫的幾個視角。如大家所知，未來的國土計畫，中央負責規劃原則的設定，地方則是負責實質規劃。也因此，我們認為圍繞著國土計畫，公民社會大概有四條主要戰線必須展開。
一、地方公民監督力量的建立，這是現況下最首要但也艱鉅的任務，不過也是從根本改善台灣政治環境的契機。
二、監督中央對土地分區分類的原則，尤其是四大功能分區間的界線；針對土地使用容許內容與條件進行攻防；以及爭取制度設計前期的公民參與空間。
三、監督地方政府規劃的區域產業走向、分區分類界線、現況課題解方，並提出實質意見或替代方案。
四、未來「國土計畫審議會」需負責協調空間計畫與部門計畫，或許能開啟我們對「對的事」的跨部會協商討論，與公民參與的空間。
國土法明文保障公民參與，但以違章工廠為例，地球公民已初步建立一套區域現況調查、資料彙整的工作模式及後台支援系統，很需要各地團體協助對各縣市違章工廠實況進行調查，在掌握現況、規模、類型等更完整的圖像後，才能針對各種區域性的差異，提出更精準細膩的政策建議。
※ 本文轉載自 地球公民通訊，原標題〈公民運動如何看待國土計畫？從議題實務出發的三個理解框架〉
