中國太陽能滅窮政策 青海牧民無感 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

中國太陽能滅窮政策 青海牧民無感

建立於 2017/02/23
作者:馮灝(中外對話研究員)

一座西北高原的太陽能扶貧電站的近況表明,這項旨在造福200萬戶貧困家庭的政策,在實際操作中面臨著諸多挑戰。

平均海拔超過3000米的青海是中國西北部的一個高原省份,面積有近三個英國大,人口還不到英國的1/10(編註:面積約台灣20倍,人口約台灣1/3)。隨著總投資300億規模的太陽能扶貧工程在中國各地展開,一望無際的高原草甸上,除了牧民的帳篷,也開始出現大片閃亮的太陽能板。

木格灘1000萬瓦太陽能扶貧電站項目, 全中國471個貧困縣漸次鋪開。 圖片來源:馮灝

在貴南縣木格灘10百萬瓦太陽能扶貧電站項目的建設現場,工程已經接近尾聲。正在工作的朱師傅說:「政府上午才來人檢查防雷系統、確認安全性,應該不多日子就能上網發電了。」

然而中外對話11月的實地調查卻發現,太陽能發電和扶貧的結合,在實際操作層面還面臨著很多不確定性。

「靈活解讀」中央政策

2015年4月開始在全國471個貧困縣漸次鋪開的「太陽能扶貧」工程,原理很簡單:政府出資幫助200萬戶貧困家庭建造分佈式太陽能發電設備,發出的電除了自用,還可以賣給電網,以此實現收入的增加。

但北京的政策來到1300多公里以外的青海,就變得不那麼簡單了。

早在國家的政策出台之前的兩個月,青海就決定在全省8個縣的30個貧困村開展太陽能扶貧試點。青海的確具備發展太陽能的有利條件。一方面,高原上大氣層相對稀薄,日光透過率高,加之氣候乾旱,降雨量少,太陽能資源十分豐富。另一方面,青海有將近三個英國大,有大量適於鋪設太陽能板的荒漠化土地。重新利用被廢棄的草場發展清潔能源,聽上去一舉多得。

根據《青海省2015年太陽能扶貧試點工作方案》,該省計劃通過150百萬瓦的太陽能扶貧工程扶持貧困戶8333戶。太陽能電站產生的發電收益扣除不可免除的稅費後,全額支付給貧困戶。

按照紙面上的計劃,貴南縣——一個被《孤獨行星》旅遊指南稱為「交通不便」,「很少迎來游客」,絕大多數人口為藏族的縣,被選為木格灘10百萬瓦太陽能扶貧電站項目的合作方。按照計劃,項目建成後,556戶貧困戶可以享受太陽能扶貧電站的收益權,戶均創收每年4000元。

但中外對話發現,這個政策被電廠做了另一種「解讀」。電廠員工朱師傅告訴中外對話,電廠直接將政策設定的每戶每年售電收益4000元發給了各家各戶,餘下所有的發電收益則歸屬電廠。

「每戶4000塊錢的補貼已經一次性發放給牧戶了」,朱師傅說,「是企業出的錢。」

然而,中外對話走訪的當地牧戶表示,並沒有聽說過這筆來自企業的補貼。事實上,不止一位牧民告訴中外對話,他們以為這個電站是為了「西電東送」建的。以扶助貧困為政策目標的項目卻被當地牧民理解為緩解東部經濟發達地區的用電壓力。

參與企業面臨風險

然而企業能否從這一模式中獲得好處同樣令人懷疑。每戶每年4000元扶貧補助,這意味著電廠每年需要固定向參與扶貧項目的556戶家庭發放總計多達222萬的貧困補助,而太陽能電站項目的建設施工、人員勞務以及後期的維護保養,支出不可謂不大,而收入來源僅有發電這一項。

而發電收益並不一定有保障。與商業太陽能電站一樣,太陽能扶貧項目的上網電價同樣不足以覆蓋高昂的支出,要依靠國家和地方的可再生能源補貼才能實現盈利。然而,目前可再生能源發電補貼發放普遍不及時,已成為太陽能業界常態,拖欠兩三年相當正常。

此外,業內認為新能源標杆電價的下調是必然趨勢。2016年11月,國家電網電動汽車公司副總經理江冰表示,到2024年,中國或將取消新能源新增發電上網的補貼。

所有涉足太陽能扶貧領域的企業都要面對這兩個問題導致的營收壓力。漢能太陽能集團太陽能扶貧項目負責人王飛告訴中外對話,企業並非純公益機構,邏輯簡單直接,首先要有盈利。

地方政府能從這樣的扶貧項目中獲得多少實際的好處,同樣不好說。在村幹部益西看來,已經建成的太陽能電站也不會明顯拉動當地經濟,因為太陽能電站作為清潔能源項目還享受當地所得稅「三免三減」(三年免徵、三年減徵)的優惠,10百萬瓦的太陽能電站佔地380畝以上,佔用時間長達25年,卻不會給地方政府帶來足夠的稅收收益。

此外,建設電站的工人幾乎全部是外地臨時工,而併網發電後這種小規模的電廠養護也只需要不到10個員工,根本無法拉動當地就業。

擁擠的電網

更嚴峻的是,木格灘太陽能發電站甚至可能沒有面對這些問題的機會。已經基本完工的電站,原計劃2016年9月30日投產發電,然而中外對話在11月探訪時發現,該電站仍未實現併網。

事實上,近年來市場消納乏力,新能源棄風、棄光現象嚴重被媒體反覆提及。中國循環經濟協會可再生能源專業委員會政策諮詢部主管彭澎坦言,「現在棄風、棄光的限電比例很高……不得不承認,現在整個電力市場處於供過於求的階段,電力市場針對各個能源形式的消納水平都有下降」。

根據當前的電力供求情況及走勢,國家電網西北電力交易分中心預計2017年西北電力電量將會持續供大於求的局面,2017年末西北電網的總發電容量、可再生能源發電容量、新能源裝機容量將均超出最大用電負荷,全年富餘電量約1500億千瓦時,將近英國一年消耗電力的一半。

有專家認為,大規模開展的太陽能扶貧項目,甚至會惡化本已十分嚴峻的電網調峰問題,導致棄光加劇。

青海已著手研究這一問題的解決之道。2016年11月,國家電網青海省電力公司聯合中國電力科學研究院等研究機構在北京簽署協議,約定合作攻克太陽能發電的消納、外送難、調峰等挑戰。

扶貧對象的不解

在貧困縣發展太陽能還面臨著知識和信息的鴻溝。貧困地區往往地處偏遠,居民教育程度、對外界新科技的接受程度普遍不如城市居民,如何讓太陽能發電真正被當地人理解、接納,並最終有效利用,在藏族人口占90%以上的貴南縣也是一個問題。

與草場相依為命,以綿羊和犛牛作為主要收入來源的牧民,對於環境的感知相當敏感。諾布家十來歲的小女兒卓瑪說,「不知道電板後面的電池會不會破壞我們的草場」。太陽能電板的壽命一般是10年,而電池用2年就需要更換。

對於橫空誕生在草場上分佈集中的太陽能電板,牧民們除了擔心它們會佔用本可以用來放牧的土地,還好奇這麼一大片明晃晃的設備會不會增加局部溫度。

藏族嚮導笑著說,村民的擔憂可能沒什麼科學依據,但沒有人向牧民們解釋這些電板是以怎樣的方式在發電,產生的電力要被用到哪裡,項目潛在的環境影響又是什麼。

作為長江、黃河、瀾滄江三江源頭的青海省生態環境相當脆弱,中央到省級政府的政策一直強調生態修復。「像保護眼睛一樣保護生態環境」、「像對待生命一樣對待生態環境」、「綠水青山就是金山銀山」等等宣傳告示在公路兩旁隨處可見。但一個結合了清潔能源和扶貧的,看起來最友善無害的政策,卻沒有被扶助對象充分理解,不能不說是個遺憾。

貴南的太陽能扶貧故事才剛剛開始,而從同樣參與了太陽能扶貧的東部省份安徽傳來的消息,也顯示出這項政策在不同地區落地過程中遇到的挑戰。例如在安徽山區,一些過於破舊的貧困戶房屋根本不具備安裝太陽能板的條件,而當地電網對分佈式太陽能的消納能力也令人擔憂。

涉及太多利益相關方,受能源市場和能源政策影響極大的太陽能扶貧,才剛剛起步,其複雜性已經迅速顯現。儘管如此,全球環境研究所能源與氣候變化項目經理於卿嬋告訴中外對話,為了它獨特的環境效益和社會效益雙贏的潛力,這類項目還應得到更多的重視。

【註】本文所有人物均為化名

※ 本文轉載自 中外對話