電業法修正之後:展望電業自由化 台灣需要一套健全的憑證系統 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

電業法修正之後:展望電業自由化 台灣需要一套健全的憑證系統

建立於 2017/04/20
作者:莊昇勳(國際再生能源憑證標準基金會董事)、連興隆(高雄大學土木與環境工程學系教授兼副校長)、喻雅庭(石門山綠資本有限公司專案經理)
編按:電業法修正通過後,要如何讓民間的再生能源發電進入市場,仍有長遠的規劃要走;本文談及目前台電的綠電購買制度及證明書,對有需求的企業幫助有限,長遠之計,必須從建立與國際接軌的憑證制度著手。適逢經濟部標準檢驗局成立的「國家再生能源憑證中心」4月21日揭牌前夕,作者期待本文拋磚引玉,引起更多關注與討論。

電業法修正案自民國84年第一次送進立法院,期間進進出出多次,至今已20餘年,終於在今年(民國106年)1月11日晚間,於立法院三讀通過。但通過之修正案並非一次到位的全面改革,而是先開放第一階段的再生能源(俗稱綠電)發電業及售電業進入電業市場,並優先讓綠電上網;台電方面則將輸配電以外之業務分工出去給發電及售電業者。

過去台灣電業的結構為垂直式整合,亦即由台電包辦從發電、輸配電到售電之所有業務,個體戶或企業無法選擇發電來源,也無法成為售電業者。這些皆由《電業法》規範,若想要自由售電購電,必須修改法條。電業法改革20年如一日,一直到今年初才時機成熟。壟斷市場最大的問題就是資源配置的效率低下,當賣家只有一間,而價格不需經過競爭,自然會出現資源錯置、價格過低或過高而引起之社會資源浪費等情事。加上過去再生能源選項稀少又昂貴,公民或企業對再生能源認知亦不足,開放電業自由化所需之建構成本,將可能不符合效益。

此情形從民國98年7月推動《再生能源發展條例》,到近年因國際間對環境議題討論之熱度提升,政府開始重視再生能源發展,國內對綠電的需求才呈現增加之趨勢。政府更於此次於電業法修正案中,明定民國114年將要除役所有核電廠、達成「非核家園」之願景,故全力推行再生能源發展。在政府及民間都積極參與的此刻,台灣正站在電業史上的轉捩點。

我國綠電認購制度vs.國際標準

面對國內對綠電的需求,經濟部能源局於民國103年7月1日開始試辦綠電認購制度,但價格高昂,第一年只售出約424萬度綠電,且73%皆為同一間企業所認購。然國內對於再生能源的需求大部分來自企業,自民國104年後政府對企業開始大力推銷綠電認購,接下來綠電年年熱賣。但數據背後,卻隱藏了一個讓各認購企業無奈的窘境。

前年聯合國氣候變化綱要公約組織於巴黎舉行第廿一次締約國大會,並於會議結束前通過巴黎協議,再一次將氣候變遷議題在國際社會升至最高點。同時,各國企業為了服膺世界潮流及利害相關者期待,皆投入減少碳排或使用再生能源的熱潮中,只為在企業社會責任報告(Corporation Social Report,CSR)或國際碳揭露計畫(Carbon Disclosure Project,CDP)中,交出一張漂亮的成績單。台灣本土企業也不例外,除了積極參與ISO-14064-1,也就是俗稱的企業盤查,了解企業在各種類別的總碳排放量之外,也有不少企業自願參與CDP,填寫一年一度的問卷,向外界揭露企業內部碳排放量、再生能源使用量以及面對氣候變遷之策略等。不管是進行企業盤查,或填寫CDP問卷都已經蔚為潮流,是知名國際企業一定會執行之每年例行公事,甚至出現品牌客戶要求上下游供應鏈廠商尚未揭露碳排放者主動填寫回覆CDP問卷。台灣身為代工輸出國,也已經有部分企業受到下游客戶要求跟進,作為共同對抗氣候變遷具體行動的一步。

在台灣,以電力為主要碳排放源的企業很多,如電子產業,在近年開始執行企業盤查時發現,內部多達90%以上之碳排放都來自電力消耗,因此開始尋找可用之綠電藉以減少碳排,經濟部綠電認購制度也自然地成為購買選項之一。但多間認購了經濟部綠電之企業表示,該綠電竟然無法被企業盤查認列,或者無法被第三方查驗機構認可為綠電,所以無法於國際場合如CDP問卷中有效地宣稱減少了碳排放。

各企業明明購買了政府核可的「綠電」,卻無法在國際上宣稱其為「綠電」。為什麼會出現這樣的狀況呢?經濟部綠電無法被國際認可之最重大原因乃未妥當的記載(documented)每一度電產出與使用的相關細節。要能成為國際間認可的綠電,基本上必須符合溫室氣體盤查議定書範疇二指引(Greenhouse Gas Protocol Scope 2 Guidance)之規範,規範中指出符合規範的綠電必須有追蹤系統(Tracking system),亦即每一度綠電應能標明來源電廠,並與其他度電有所區分,以避免沒發電卻售電,或重複計算之情事發生。但是,當各企業購買經濟部綠電,拿到台電核發的綠電認購證明,卻發現該證明上除了購買的總度數之外,沒有其他資訊,不但無法確認此綠電來自哪間再生能源電廠,也無法證明沒有重複購買。

國際綠電採用趨勢:共購與分購

然而追蹤系統的真義並不代表綠電需要真正架設一條電線到用戶端,才能確保用戶使用的是綠電。目前在國際上可行的綠電趨勢大致可分為兩種:共購(bundled)與分購(unbundled)。

「共購」,即為市場上通稱的「代輸」(wheeling)或「直購電」(direct purchase),即是將電力本身與綠電所擁有的環境效益(如碳排放量幾乎為零)合在一起進行交易。操作上來說也就是用戶向電廠購買環境效益時,同時付費給電廠購買電力,所有交易由用戶直接與電廠進行。但用戶使用之實際電力依然藉由電網輸送,其過路費用與細節由電廠與輸配業者洽談,用戶端不需與電網進行交易。較成熟之電業自由市場較可能出現此種購電方式,因相關配套建立已趨漸完整,如歐盟電力市場。

另一種「分購」的情況是,用戶購買綠電時,分開購買電力與其環境效益。用戶付款給輸配業者購買電力,並另外付款給電廠購買環境效益,兩者相加也同樣達到購買綠電的效果。在分購裡,電力依然像傳統購買方式,但環境效益的交易形式則多以「再生能源憑證」的方式呈現。持有此憑證可宣告購買了一定電量之環境效益,因此憑證之單位為電量(如kWh、MWh等),且憑證上會標明每度電之度數編號、電力來源的種類如風電或太陽光電等,以避免不同憑證上出現重複計算(Double Counting)之問題。交易再生能源憑證的購電方式,通常是新興自由電業市場會先出現的產物,可在分購交易機制確立之前,先滿足有綠電需求的消費者。

Google 彰化資料中心。資料來源:Google

建立與國際接軌之台灣綠電憑證制度

如前所述,再生能源憑證,就是將可宣稱之環境效益從再生能源中分離出來,讓用戶可直接購買其環境效益,並使用環境效益在其想要宣稱的地方。例如企業在盤查時可直接購買再生能源憑證,就算其實際使用之電力為電網上分配過來的灰電(亦即不清楚來源是否為綠電之電力),企業也能以再生能源憑證宣稱該企業有付出代價購買綠電。而再生能源憑證上會清楚列出該企業所購買的特定電量之綠電來自哪個電廠、發電序號、發電種類、排放係數為多少等等清楚之資訊,需要時得以追蹤這些電力是否實際被產出,或是否有被重複計算。

目前國際上的再生能源憑證大多為各國政府制定,且只在特定地區通用,如美國的Renewable Energy Certificates(RECs)、歐盟的Guarantees of Origin(GOs)、日本的Green Energy Certificates(GECs)等等。台灣還沒有國內法定且符合國際標準可作碳盤查抵減之再生能源憑證。目前,國際再生能源憑證(International Renewable Energy Certificates,I-RECs)標準則可作為尚未建立再生能源憑證制度之國家或地區之用。該標準同時已獲得溫室氣體議定書及CDP計算指引之認可。台灣正處於建立綠電或再生能源憑證制度的階段,國際再生能源憑證是一個可以參考引用的對象。

逐步邁向電業自由化之路

再生能源憑證只是一個迎接電力自場自由化的工具之一,並非市場應走向的終點。以綠電自願購買的角度來看,一個健全的憑證系統才能滿足買方購買綠電的需求,也可避免綠電在管制下的重複計算。為了迎接接下來電力自由化的競爭市場,政府除了參考聯合國發佈之永續發展目標與規範再進行國內政策制定以便與國際接軌,將發電及售電業從輸配電業中分離出來,做好輸配電業之調度機制,並保障發電業與售電業內部自由競爭,而不再以現有「公有售電業(或公有發電業)」的方式妨礙自由市場之外,也應思考適時導入自由市場之時機。

電業法修正案第一階段的三讀通過只是個開始,目前尚待稍後電業法子法之細則規定發布。為了達到國家與企業永續目標,政府與民間必須攜手合作,為全球即將面臨的環境危機未雨綢繆,並在衝擊造成之前打下能源基礎。